农村公共产品多元化供给模式构建

张 浩

（嘉兴职业技术学院 工商与旅游分院，浙江 嘉兴314036）

农村公共产品的有效供给关系到我国农业经济发展和农村社会稳定。一直以来，由于政府在供应农村公共产品方面受到财政实力限制，并且农村公共产品市场化运作缺乏动力，从而导致农村公共产品供给总量不足，结构失衡，效率低下。建立起以政府为主体、私人部门、农村自治组织以及第三部门共同参与的多元化供给模式是符合我国国情的现实选择。

一、农村公共产品的界定

农村公共产品是用于满足农村生产生活需要的产品或服务，它属于公共产品的范畴，因而也具有一般公共产品的特征，即有受益的非排他性、消费的非竞争性以及效用的不可分割性。农村公共产品按照消费过程的不同性质，可分为农村纯公共产品和农村准公共产品。纯农村公共产品，诸如：大江大河治理、农业基础研究、农村环保事业和农业气象信息等，它们在消费过程中拥有完全的非排他性与非竞争性。而大多数农村公共产品属于准公共产品的范畴，仅有不完全的非排他性与非竞争性，如：农村乡村道路、农村小型水利建设、农业病虫防治、农村卫生医疗等。

二、农村公共产品的供给困境

近年来，为加快农村改革发展，中央财政支农力度的不断加大，也推行了免费义务教育、新型农村合作医疗制度以及乡村道路建设等重大举措，这些措施缓解了农村公共产品供给短缺的状况，但从农村公共产品供给的总体来看，农村公共产品供给还存在着供给总量缺乏、结构性失衡、供给效率低下等方面的突出问题。具体表现在：

（一）总量缺乏

农村公共品供给不足主要是由于我国二元经济结构造成的。建国后，受到工业和城市优先发展经济发展战略的影响，政府财力更多的向城市倾斜，财政负担着城市公共产品供给，然而农村公共产品在税费改革前由于资金得不到保障，所以只能依靠制度外向农民摊派供给成本，而税费改革后，通过向农民收费、集资和摊派的制度外筹资方式被废除，加上多数基层政府财政困难，这就造成农村在基础设施、义务教育、社会保障等方面明显落后于城市，并成为阻碍农村发展和城乡统筹的重要环节。

（二）结构失衡

现行的公共产品决策机制是自上而下的，即由政府部门来决定农村公共产品的供给，而基层政府在政治目标的激励下，出于政绩和自身利益的考虑，倾向于提供楼宇、马路灯等有形的硬件公共品，而不愿意提供农业科技成果、信息技术服务等软件公共品；偏好于新建公共产品项目而不愿意维护和管理现有的存量公共产品，这样就造成了政府供给和农民对公共产品偏好的不一致，并且供给不足和供给过量的现象并存，有限的资源得不到有效利用。

（三）效率低下

由于公共产品的特殊性和私人供给的无效率，所以提供农村公共产品被理所当然地认为是政府的基本职责。政府可以凭借政治权利和国家强制力等手段，通过税收等手段从资金上保障农村公共产品的供给，避免市场失灵产生的后果。然而，我国的乡镇政府承担了过多的层层下移的事务，而没有相应的比较稳定的财力保障，特别是在取消农业税后，乡镇基本上都只能维持机构运转，而没有财力来供给公共品。另外，由于缺乏激励和竞争机制以及农民的需求表达机制等问题，导致在农村公共产品供给方面出现政府失灵，因而效率低下。

三、多元化供给模式的现实必然性

（一）政府单独供给模式缺乏效率和可行性

虽然这些年我国的财政收入在持续快速的增长，但对于我国这样一个有9亿农村人口的大国而言，国家仍然没有足够的财力去包揽所有农村公共产品的供给，所以，完全依靠政府来满足农民对农村公共产品日益增长的需求，缺乏可行性。另外，政府为主体的单一供给模式只是各级政府通过指令形式下达农村公共产品供给品种、数量和结构，而忽视了农民真实需求的表达，这种单一的资金筹集模式和供给方式由于缺乏激励和竞争机制，不光加重了政府负担，而且也降低了农村公共产品的供给效率。

（二）农村公共产品需求的复杂性决定了单一化的供给缺乏效率

由于我国农村区域自然因素和地形地貌的不同以及发展水平的差异，就产生了不同的农村公共产品需求，因而农村公共产品的需求更具差异性和复杂性。另外，从我国建国以来的历史各个阶段来看，我国农村公共产品供给都是政府作为生产和供应的唯一主体。这种单一供给主体的最大问题在于供应和需求的脱节，进而影响到供给效率。以政府为主体的单一供给制度是由行政指令来决定所有的公共产品的生产和供给。虽然政府为农村发展和农民生活提供了一些公共产品，但由于受到政绩考核的需要以及面子形象工程的压力，政府并没有根据地区差别提供差异化的、符合农民需求的公共产品和服务，致使农村公共产品出现重复供应和供应缺乏并存的现象，在公共产品提供中出现政府失灵问题，总体效率损失严重。

（三）多元主体的供给模式是符合现实的合理选择

农村公共产品从单一供给主体向多元供给主体转变是解决供给难题的理性选择。要解决我国农村公共产品供给的难题，就必须抛弃完全依靠政府作为唯一提供公共物品主体的传统供给模式，实行政府在发挥农村公共物品供给基础性作用的同时，充分发挥私人、社区、社会自治组织的作用，这样不仅缓解了供给资金困难问题，而且还能够更好的满足农村公共物品需求的地区差异性和多样性，更能够在农村公共物品的供给上形成竞争的局面和互补的合作，从而实现供给制度的优化。

四、农村公共产品多元化供给模式设计

（一）多元化的供给主体构建

鉴于我国的现实国情，解决农民需求多元化和政府资金有限性之间矛盾的唯一办法就是改变原有供给制度，从一元供给到多元供给转变，由政府部门、私人部门、农村自治组织和第三部门共同提供公共品。

1.政府。由于公共产品的非排他性和非竞争性使得市场方式容易出现搭便车和缺乏效率问题，所以，政府在农村公共产品的供给过程中应占据主导地位。政府应供应对社会生产和农民福利影响较大的、外部性高以致市场不能很好配置的农村公共产品。对于受益范围遍及全国的外溢性极强的公共产品；而由地方政府供应那些受益范围局限于某个地区的公共产品；对于产生外溢的跨区域公共产品，则由中央政府协调和适当投入，各个受益的地方政府共同承担和供应。

2.私人。科斯的调查研究让我们改变了公共产品必须由政府经营的刻板认识，私人提供和经营公共产品同样是可行的。在制度许可和技术可行的前提下，一些具有排他性、外部性不强、易收费又有利可图的农村公共服务完全可以按照市场运行的原则私人提供和经营的。由私人提供的农村公共产品一般限于准公共产品，准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，比如农业生产机械、小型水利设施、农业科技服务和农产品市场信息等，可以通过明晰产权，按照谁投资，谁受益的原则，通过私人主体的市场化供应模式来供应。

3.农村自治组织。农村自治组织深植于农民之中，对于本地农民的偏好更为了解，由农村社区来供给公共品更能符合区域内农民的实际需要，更能实现供给的有效性。农村自治组织应负责村社范围内，多与农民生产生活密切相关的小规模公共品，如村级公路的修建、农村文体设施等。

4.第三部门。第三部门是指除了政府部门和以营利为目的的企业以外的组织，包括慈善机构、各种类型基金会、非营利性社会服务机构和组织以及志愿性团体、企业和个人。第三部门具有与社会民众关系紧密从而服务更具针对性、运作更科学规范从而效率更高等特征，使得第三部门在提供农村公共产品上发展潜力巨大。这也需要政府在建立良好外部制度环境，在政策上加大支持力度、构建监督管理体系等方面为完善第三部门供给公共产品提供支持。

（二）建立农民需求偏好表达机制

我国农村公共产品供给与需求之间严重脱节，其根本原因在于现行的自上而下的供给决策机制。作为农村公共产品的使用主体和受益对象，农民应有权决定农村公共产品供给的数量和种类。应创建一套适合我国农民实际的需求表达机制以及由下至上的决策机制。为了提升农村公共产品供给效率，首先要不断提高农民的科学文化素质，培养农民的法律意识和民主监督意识，使农民能明确自己拥有的权利和义务，让他们能自由表达自己的偏好，积极参与农村事务的监督管理，充分发挥农民在民主决策中的主体作用。其次要建立和完善公共产品需求的表述机制，实施自下而上的供给决策模式，由村民大会和代表来决定提供公共品的种类、数量和资金筹集方案，在项目的决策过程中充分体现受益人的意愿，提供更加符合农民偏好的公共产品。最后是建立健全农村民主制度，通过民主选举制度和农村基层干部考核机制，使农村基层干部真正考虑农民的实际需求，代表全体选民意愿，以本地选民的利益最大化作为行为目标，这样就避免了决策结果和实际需求的偏差，减少资源的浪费。

（三）优化外部环境，拓宽供给渠道

在农村公共产品供给中政府和市场都可能会产生失灵，多元化主体共同提供公共品可以弥补各自的缺陷、提高社会资源配置效率、满足农民个性化的需求。在农村公共产品供给领域放宽市场门槛，打破政府对公共产品尤其对准公共产品的垄断，实施优惠政策，激发民间资本和社会组织的农村公共产品供给热情，明晰产权并保证利益实现，大力调动其提供公共产品的积极性。通过配套的法律制度和监管体制来规范其他供给主体提供农村公共产品的运行机制，从而更好维护产权并确保政府能减少管制和垄断，合理运用公共权力，实现政府、私人和第三部门的竞争合作机制，提高农村公共产品供给效率。

［1］周伟.城乡基本公共服务均等化的供给现状及对策［J］.江西农业大学学报（社会科学版），2009，（3）.

［2］李建军，周乐欣.中国农村公共品供给制度优化的规范分析［J］.湖南农业大学学报，2009，（2）.

［3］陈世伟.我国农村公共服务供给主体多元参与机制构建研究［J］.求实，2010，（1）.