碳税立法的必要性与可行性思考

宣志欣

（云南广播电视大学 招生与系统建设处，云南 昆明650223）

一、引言

2013年春天，北京、上海等地持续被雾霾天气笼罩，pm2.5迅速成为了舆论焦点，环境问题、节能减排再次成为社会普遍关注的热点问题。人们都在讨论怎样的措施能较好保护人类环境？如何有效进行节能减排？这些疑问都在激励着我们对环境保护问题进行深入探讨。

在环境保护之初，各国大多主要采取行政命令的手段，通过行政法规的规制对排污行为进行限制管理，但这种行政式的限制管理往往存在效率低下、执行成本高的弊病。因此，各国一直在积极探寻新型环保方式，例如引入经济手段保护环境，包括碳排放权交易制度、缴纳环境税等等。而20世纪90年代，北欧国家纷纷推行的碳税制度，就是利用税收手段保护环境的重要创新方式之一。经过近二十年的发展，证明了碳税在节能减排、减少碳排放方面的积极效果，所以一些国家也在尝试实施碳税制度。我国对碳税开征问题也同样关注，特别是2009年财政部财政科学研究所的专家提出了关于我国开征碳税的具体路径，学界的专家学者也纷纷提出开征碳税、如何开征碳税等的具体意见。为此，本文拟从必要性与可行性角度分析我国碳税立法的具体问题，因为无论是碳税如何开征、纳税人是谁、税率怎样、有无税收优惠等都离不开我国是否有必要进行碳税立法、其可行性如何这两个问题的深入分析与思考，本文也期望这一思考能为碳税研究提供积极构思。

二、碳税立法的必要性

碳税又称二氧化碳税，主要是针对二氧化碳排放征收的一种税，其征收的目的是希望通过对二氧化碳高排放征收税收的方式，减少二氧化碳排放，进而缓解气候变化。目前，有关是否应开征碳税有不同观点，本文认为进行碳税立法具有其必要性，主要体现在以下几点：

（一）实施碳税制度的必要性

1.碳税制度采用税收作为应对气候变化的经济手段，具备市场化、高效的优势，能满足我国保护环境、缓解减排压力的内、外在需要。首先，从经济学角度而言，税收能解决其市场带来的负外部性。因二氧化碳排放带来的全球气候变化问题就是典型的负外部性问题，这类负外部性问题无法通过市场自身予以解决，却可以通过征税等方式，让外部性内部化。例如，通过对二氧化碳排放量的征税，可以让高排放企业承担与其排放额等量的税收，一方面碳税的开征会提高企业生产成本，进而迫使企业减少二氧化碳的排放，另一方面碳税收入可用于应对气候变化、提高能源效率的创新与运用。可以说，碳税制度能克服行政环保自上而下、缺乏激励性与能动性的弊病，充分利用经济手段促使义务主体主动节能减排，应对气候变化。其次，气候问题已经成为全球性的重要议题，单靠某个或某些国家很难有效果，因其涉及各国碳减排责任如何分配等问题，所以必须由全世界人民共同应对。在2009年哥本哈根气候会议上，我国已承诺了“到2020年我国单位国内生产总值的二氧化碳排放比2005年下降40%-45%”的减排目标，目前我国实现这一目标压力很大。据北欧各国的碳税开征经验来看，碳税制度在节能减排方面具有较好效果，所以采取税收手段节能减排符合我国实现哥本哈根气候会议承诺的内、外在要求。

2.碳税制度能满足我国经济转型的需要，有利于我国实施战略转型。在我国实施经济增长方式转变时，碳税制度能满足我国由不可持续性向可持续性转变；由粗放型向集约型转变；由高碳经济型向低碳经济型转变等战略转型目标。因为碳税的开征会增加高耗能、低利用率产品的生产成本，降低其市场竞争力，从而有利于低耗能企业的生产与发展，其次，碳税制度的实施还会影响投资导向，将资金引入能源产品的生产与消费，从而实现我国经济向集约型转变，有助于我国的战略转型。

3.碳税制度能有效应对“碳关税”等的贸易壁垒，为绿色经济下取得规则制定话语权积累经验。2009年美国通过了《清洁能源与安全法》，其指出：从2020年其将对不实施碳减排限额国家的排放密集型产品征收“碳关税”，这引起了许多国家的强烈反对。本文无意探讨“碳关税”的合法性与否，但从世界范围来看，一方面，征收碳税是发展趋势，也是绿色经济时代背景下，世界秩序的必然需求。以欧盟为例，其率先启动了碳排放权交易市场，其模式与经验被各国不同程度效仿，欧盟已具备在碳排放权交易领域的话语权。所以，我国应顺应潮流，开征碳税，积累经验与实力，主动争取在绿色经济下的话语权；另一方面，碳税制度也是应对“碳关税”等此类贸易壁垒的良策。依照WTO相关规则规定，在国内已经征收碳税的前提下，“碳关税”的征收构成双重征税，为WTO所禁止，所以，碳税的开征能为我国产品适应未来全球碳税环境做好充分准备。

4.碳税制度不能被碳排放权交易制度所取代，具备其开征的必要性与独特性。在实现对二氧化碳减排的经济手段中，除了碳税制度以外，还有碳排放权交易制度。两者采用不同的作用原理实现对二氧化碳减排的影响。碳税运用税收手段使负外部性内部化，而碳排放权交易制度则利用市场实现排放量在不同主体间的分配。首先，我国启动碳排放权交易制度需对我国碳排放总量加以确定，并对碳排放权进行分配。这涉及多方利益，特别是在我国现阶段在各级政府机关推行的干部工作考核目标管理责任制中，经济指标大都被设置为考核内容，碳排放权的分配必然影响到各级政府经济指标，所以碳排放权交易的实施较碳税制度而言难度较大；其次，碳排放权交易制度的实施相对较复杂，要求建立完善的交易体系、清算制度等，实施成本高，而碳税开征成本较低、实施简单、灵活等特点使其具备了开征的必要性与独特性，其不能被碳排放权交易制度所取代。

（二）碳税制度进行立法的必要性

为保障碳税制度的实施效果及实施的权威性，应将碳税制度上升到法律层面，这样更能保障碳税制度的贯彻落实。保障碳税税收的权力来源必须合法，即碳税制度的制定主体应依法享有立法权，其权力应来源于法律上的明确授权。具体应做到以下几点：（1）碳税制度的规定应由法律予以制定。我国《立法法》明确规定：“关于税收的基本制度只能制定法律”，但对于涉税法律能否授权立法的问题，理论界仍有较大争议。但是根据《立法法》基本精神及税收法定原则，税收立法权原则上应由全国人大及其常委享有，这样才能保障征税的权威性。目前我国共有18个税种，仅个人所得税、企业所得税、车船税3个税种由全国人大及其常委会制定税收实体法律；而增值税、消费税等15个税种，均由国务院制定税收条例。为此，为保证碳税权威及税收的顺利实施，有必要在开征碳税之初，制定碳税法，保障碳税制度的法治化。（2）其他内容可授权各地政府或国务院制定实施细则，因为碳税制度与各地区重工业的分布情况密切相关，为保障区域经济的协调发展，不至于因碳税的开征产生严重的区域经济问题，有必要在法律制定基本碳税制度的前提下，授权各地政府或国务院制定符合地方区域发展的实施细则，保障不因碳税开征影响区域经济的发展。

三、碳税立法的可行性

1.经济方面，我国已具备一定的经济实力，可以进行碳税立法。首先，碳税立法的实施将导致我国经济发展方式的转变，特别对一些高耗能企业会面临较大的成本压力，最终可能面临淘汰，这也是在世界经济新形势下，我国一直努力寻求经济增长方式转变的必然结果。可以说，短期内碳税制度的实施必然导致原有经济的恶化，这也是经济转型过程中的必然代价。日本等国也正是基于这些原因放弃了准备已久的碳税法案，但是，我国经过30多年的改革开放，国民生产总值不断增加，经济实力大为增强，较比以往具有更强的经济实力，而且从长期来看，渡过碳税开征的适应期后，将实现经济方式的转变，国民经济也必然能恢复，所以我国目前具备了开征碳税的经济接受力。其次，在我国宏观税负方面，官方数据都表明我国宏观税负低于世界平均水平，但是民众普遍感到经济收入不高，税负感较重，为此，新税的开征必然会引起群众一定程度的不满，特别是碳税开征会导致能源价格上涨，增加居民生活成本。为此，在税收中性原则的理念下，有必要在开征碳税的同时，对其他税收实施减税，这必然会导致一定时期税收收入的降低，但是在我国GDP已超越日本成为世界第二的背景下，我国有经济实力承受由此带来的经济下滑。

2.制度建设方面，碳税立法已具备较强的理论能力及立法实践能力，有能力制定完善的碳税法律制度。（1）作为一种税收制度，碳税立法应具备经济学与法学方面基础理论的支撑。经济学上税收负外部效应、庇古税、公共物品理论、市场失灵等理论经过多年探索已取得较强发展，这为碳税立法提供了充分的经济学理论依据；而法学方面，税收法定、税收公平、税收效率及税收中性原则的发展，也为碳税立法的成熟提供了完善的税法理论支撑。（2）国外碳税理论近二十年的发展历程为我国碳税制度的建立提供了积极的借鉴经验，以北欧为例，丹麦、荷兰、芬兰、德国、瑞士、英国等都实施了碳税制度。各国的不同实践经验也为我国碳税立法的实施提供了宝贵的参照与借鉴。例如，碳税是对二氧化碳排放量征税的税种形式，但是由于二氧化碳的排放量因其形状问题较难确定，为此北欧多国主要采取燃烧材料中含碳量的多少来确定其二氧化碳排放量，一方面有利于节约征税成本，另一方面也能保证税收公平。可以说国外的先进经验对我国碳税制度建设具有借鉴意义。（3）我国税收制度经过多年的发展，积累了一定的专家学者队伍与税收征收执法队伍，这些资源为碳税制度的制定、实施与贯彻提供较强的制度保障。在理论界，我国的碳税研究一直较为活跃，从碳税基本概念到碳税制度的设立，都有大量学者深入探讨，可以说碳税理论方面具有较为成熟的理论支撑。而税收执法是一项税收制度能否贯彻实施的关键，目前，我国已具备了优秀执法队伍。

3.社会接受度方面，经过多年的普法宣传，碳税循序渐进的开征方式将能被社会大众普遍接受。首先，碳税制度不但会对企业产生影响，也会因碳税征收导致能源价格上涨并最终影响居民生活成本，所以碳税的有序开征应具备一定的社会接受度。2011年我国进行了资源税调整，一定程度上造成了化石燃料成本的上涨，但是经过近三年时间的消化，其所产生的影响已逐步减弱，具备了一定的开征碳税的社会接受度。其次，碳税作为一项新兴制度，已经得到了较好普及。20世纪90年代开始，碳税概念进入我国，无论是2007年巴厘岛路线图、2009年哥本哈根大会还是2011年欧盟航空碳税的征收，这些事件的宣传都对碳税的普及起到了极大的催化作用。从碳税的实施路径，到碳税的国际经验与借鉴等都有被大量的宣传，可以说碳税概念得到了较好普及。

四、结语

碳税是一个新税种，也是绿色经济条件下应对气候变化的经济手段，它能在我国节能减排实现经济转型方面发挥积极作用，它也是我国面对世界新形势下的必然选择。随着我国经济实力的增强，制度建设方面的不断完善，碳税普及的不断深入，都为碳税开征提供了必要条件。但是碳税制度最终何时开征还有待于国际、国内经济社会形势的考量，对相关障碍予以克服，这样才能保证碳税立法的顺利实施。

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