我国农村最低生活保障的福利依赖现状及防范研究——以重庆市涪陵区部分乡镇、湖北恩施市屯堡乡为例

陈元刚，徐智垠

(重庆理工大学经济与贸易学院，重庆 400054)

一、导言

我国农村最低生活保障制度从1992年山西省的左云县试点开始(也有文献是按1996年5月民政部办公厅印发《关于农村社会保障体系建设的意见》来算的)［1］，距今已经20年。在政府的大力推动下，农村最低生活保障制度不断地发展和完善，特别是2006年以来，保障人数持续增加，保障水平不断提高，取得了明显的成绩。按照民政部门的统计，2011年底，全国有农村最低保障对象5 305.7万人，同比增长了1.8%。全年各级财政共支出农村最低保障资金667.7亿元，比上年增长50.0%。2011年全国农村最低保障平均标准143.2 元/(月·人)，同比增长 22.4%;全国农村最低保障月人均补助水平106.1元(含一次性生活补贴)，比上年提高43.4%。

随着保障力度的不断加大、覆盖范围的不断拓宽，福利依赖问题逐渐被人们所关注。目前我国农村最低生活保障到底有没有福利依赖问题?如果有，到了什么程度?如果没有，未来会不会出现?如何去应对农村最低生活保障福利依赖问题?带着这些问题，我们对重庆市涪陵区部分乡镇、湖北恩施市屯堡乡的部分村落进行了实地调查和走访，对农村最低生活保障福利依赖做了初步的研究，并对我国农村最低生活保障制度发展过程中所面临的福利依赖问题提出政策建议。

二、最低生活保障的发展与福利依赖的隐忧

1.最低生活保障制度的发展：由城镇、农村分割而治到城乡一体

1993年上海首先建立城市最低生活保障，随后在民政部的推动下，各地纷纷开始试点探索。1996年民政部印发了《关于农村社会保障体系建设的意见》，明确了改革农村经济制度、积极探索农村最低生活保障制度的任务。1999年以后，中央政府开始对地方城市的最低生活保障制度进行资金投入，进入以中央政府为主导的城镇最低生活保障建设阶段。而农村最低生活保障制度还依然停留在各地政府探索和试验阶段，并且受到资金和脱贫路径的限制。2007年以来，中央政府开始主导农村最低生活保障制度的建设，对其进行资金投入和政策扶持，发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。在功能上，我国最低生活保障制度不仅负责原有的无劳动能力者的基本生活，还负责转型中风险承担者与利益受损者——主要是以失业者为主体的新生贫困人口的基本生活，为其提供相应的补偿，从而在转型期间创造一个稳定、有序的制度空间，减少转型所付出的代价。

2.最低生活保障福利依赖的隐忧

集体主义福利观认为福利是集体的责任，个人在各种自然和人为的不测面前常常是无能为力的，为了适应社会的变迁和各种新的情况，人也需要不断发展自己，而这一切都需要集体的协助。［2］当前的最低生活保障制度实际上就体现了集体主义福利观。但反对这种观念的人指责它会造成人的依赖性，把人们变成只知道享受福利而不愿意改变自己命运的懒汉。这种争议也体现在了最低生活保障制度上。那些疾病残疾、年老体弱、丧失劳动能力的贫困对象享受最低生活保障似乎更加符合社会普遍的伦理道德观念，而那些具有劳动能力的贫困对象，社会对他们享受最低生活保障颇有微词［3］。一方面承认贫困是整个社会的问题而不仅仅是其个人的问题，另一方面却担心最低生活保障福利会助长懒惰。最低生活保障福利依赖指的就是那些具有劳动能力却不积极参与劳动摆脱贫困，长期依靠最低生活保障福利生活的现象［4］。农村最低生活保障制度是我国当前正在大力推行的社会救助制度，它是否存在着福利依赖现象，有没有措施防范福利依赖，是本文的主要研究内容。

三、农村最低生活保障福利依赖现状的调查分析

由于最低生活保障依赖的程度与最低生活保障力度和保障标准、最低生活保障受众的社会福利观念，以及扶贫开发与就业环境有着直接的联系，因此本文从以下几个方面进行分析，研究我国农村最低生活保障福利依赖的现状。

1.资料来源与调查方法

笔者于2010年6月在重庆市涪陵区的蔺市镇、新妙镇、大顺乡、增福乡、石沱镇这5个乡镇调研。一方面与当地镇政府取得联系，向他们了解村里情况，并通过村委会负责发放问卷收集信息，另一方面亲自到村民家中进行探访。2011年1月又对湖北恩施自治州屯堡乡进行问卷调查和实地走访。

调查共发放300份问卷(其中重庆涪陵区5个乡镇每个镇40份，包括最低生活保障问卷20份、非最低生活保障问卷20份;湖北恩施屯堡乡100份，最低生活保障和非最低生活保障各50份)，收回有效问卷287份。调查对象包括最低生活保障户和非最低生活保障户两类，二者的比例是1∶1。整个问卷调查采用抽样调查的方式，对当地最低生活保障户和非最低生活保障户进行随机抽取。实地走访的农户是通过村委会了解后选取的，都是比较有代表性的家庭。所收集的资料通过SPSS软件进行描述性统计分析。

2.农村最低生活保障力度与福利依赖

为了弄清楚是否存在农村最低生活保障福利依赖，首先要知道所调查地区农村最低生活保障制度实施的大体情况(见表1)。

表1 调查地区最低生活保障标准及发放方式比较

在最低生活保障标准上，重庆市涪陵区规定的农村居民最低生活保障标准是1 400元/(年·人)，2010年10月1日以后又将这一标准提高到了1 600元/(年·人)。湖北恩施的保障标准为960元/(年·人)(数据按照最高等级的个人发放金额计算得出，湖北关于最低生活保障的文件中所要求的是不得低于2006年国家绝对贫困线693元)。在发放方式上，涪陵区采取差额发放，即以家庭为单位，并按照区最低生活标准计算的金额扣除家庭的实际收入后的差额(余额)。恩施市屯堡乡采用的是按等级发放，共分3个等级:一级80元/(月·人);二级60元/(月·人);三级40元/(月·人)。其中家庭无收入来源并且丧失劳动能力的可以享受一级最低生活保障金。这就是说个人能拿到的最高的最低生活保障金为960元/年。

从中央以及地方下发的文件来看，目前最低生活保障的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。尽管原则上低于当地最低生活保障标准的都有权利去申请最低生活保障，但调查中发现各个村每年都还是有最低生活保障名额限制，并非只要满足文件要求就一定能够获得最低生活保障金，我们从问卷分析中找到一些依据(见图1)。

图1 对已获最低生活保障户是否是当地最困难的家庭的调查

从非最低生活保障户在问卷中反映的情况来看，在两个地区所抽查的人中分别占42.0%和55.56%的人认为，目前所获最低生活保障的家庭并非是最困难的，这就意味着还有一些条件符合最低生活保障救助要求的家庭没有被纳入到救助范围当中。从我国绝对贫困人口数量和当前最低保障户的数量来看，没有获得最低生活保障的贫困居民更多的是处在绝对贫困线以上的低收入群体，当然也不排除部分地区还存在绝对贫困户没有获得救助的情况。这些人生活条件较差，尽管生活可以勉强维持，但却充满风险和挑战，一不小心就会落到绝对贫困线以下。例如我们在调查中了解到，有一户家庭原本生活条件在村里还算可以，但由于作为家里主要收入来源的大儿子在一起车祸中落下残疾，家庭收入就直线下滑，最后不得不依靠最低生活保障来维持生活。

由于没有应保尽保，分配最低生活保障名额时的捉襟见肘必然引起民众的不满，调查中部分没有获得最低生活保障的低收入家庭在言语中表露出了这一点。这种不满情绪既体现在没有“应保尽保”的农村最低生活保障制度条件下各地政府在其分配问题上处理不够公平，又反映这些低收入家庭自身希望获得最低生活保障的内心诉求。另外，部分生活条件相对宽裕的家庭通过各种方式争取最低生活保障的情况也存在。还有一些失地农民依靠当地政府拨给他们的补助金过日子，有劳动能力也不愿意去从事生产劳动。

对于那些已经获得最低生活保障的家庭而言，图2和图3反映了两个地区的最低生活保障户对最低生活保障补助是否能够维持生活感受的反应。令人惊讶的是，涪陵区的最低生活保障标准比恩施的屯堡乡标准高出440元，但最低生活保障户中有近23.66%的人觉得没法维持基本生活，恩施的屯堡乡却只有7.32%的人持有这种观点。认为能够维持基本生活的比例:涪陵5个乡镇只有3.2%，恩施的屯堡乡有21.95%。两个地区认为仅勉强可以维持生活的都占了样本总数的70%以上。

图2 涪陵5乡镇最低生活保障维持生活状况

图3 恩施屯堡乡最低生活保障维持生活状况

为什么两个地区的最低生活保障户对最低生活保障的感受会有如此的差别，特别是涪陵区5个乡镇在标准上比恩施的屯堡乡要高很多，却依然有许多人认为基本生活无法维持。一个重要原因是涪陵区的生活水平要比恩施的屯堡乡要高。此外，屯堡乡如果按每人每月50元的标准，一个三口之家，每个月可以拿到最低生活保障金150元，这样一年有1 800元补助，而他们本身每人年收入可能也有800多元。假如这家人在涪陵农村生活，按照1 400元的标准来发最低生活保障，他们所拿的钱和在恩施屯堡乡可能是一样的。这种情况形成的原因是由于屯堡乡和涪陵5个乡镇的发放方式不同，涪陵按差额形式发放(1 400元－800元=600元)，而屯堡乡是分等级发放(50×12=600元)。

从整体来看，目前的农村最低生活保障水平只能勉强满足农村困难居民的生活需要。调查显示，存在许多“应保未保”的人员，这表明农村居民对最低生活保障的依赖程度并不突出。但是在实地调查过程中，我们还是看到了不少家庭存在着福利依赖现象。有些农民由于搬迁以及其他原因获得了政府的相关补助，但他们对就业的积极性不高，安于现状。从目前农村最低生活保障发展趋势来看，“应保尽保”已经成为各个地区政府社会保障的目标之一，农村最低生活保障标准也在不断地提高。可以判断未来会走社会保障城乡一体化的道路，最低生活保障范围和项目都有可能扩大，这就意味着农村居民对最低生活保障存在着较高的潜在依赖可能。

3.最低生活保障福利观念与福利依赖

有什么样的福利观念就会出现什么样的福利表现。老百姓对最低生活保障的态度实际上关系着最低生活保障福利依赖的程度。我国目前福利文化表现出以下两个特点:一是公民权力意识增强。人们逐步认识到个体在承担义务之外也是权利的享受者，在社会救助方面表现为无论人们是否拥有劳动能力，只要无法维持基本生活时，他们都有获得救助的权利，而政府则要承担提供救助的义务。但是也应该注意到由于文化转型的缓慢性与渐进性，目前社会救助还受一定的传统价值观影响，传统“民政对象情结”仍存在［5］。二是传统价值观在家庭责任、自力更生和道德要求方面的影响仍然很强。人们对于依靠救济生活的这种状态，在内心里还是表现出了一些排斥，认为依靠救济很丢人，在邻里之间抬不起头。

接着，分析最低生活保障户和非最低生活保障户对政府是否有义务提供救助这个问题的态度。从图4和图5中可以看到，在最低生活保障户里，涪陵5个乡镇所有抽查的人员都认为政府有义务救助，屯堡乡则有60%。在非最低生活保障户里，涪陵5个乡镇中62.63%的人认为政府有义务，而屯堡乡则有40%。这表明涪陵地区公民社会权利意识比恩施屯堡乡强。恩施屯堡乡部分被调查对象中还保留着传统的“民政对象情结”，认为最低生活保障救助是政府的恩惠而不是自己的权利。从最低生活保障户对领取最低生活保障内心是否感到压力的调查来看。图6表明，涪陵5个乡镇的最低生活保障户虽然认为政府应当救助，但依然有32.26%的人偶尔或者经常感到有压力，恩施屯乡这部分人群则占到62.79%。这也恰恰反映了我国传统价值观对福利文化的影响。

图4 最低生活保障户对政府是否有义务救助看法

图5 非最低生活保障户对政府是否有义务救助贫困的看法

图6 生活保障户是否感到接受救助内心有压力

因此，公民社会权利的思想和我国传统的道德观念交织在一起，形成了目前我国农村对最低生活保障福利的态度。这也就使得福利依赖在当前福利文化下的农村既存在又有所排斥。大多数最低生活保障户一方面希望得到政府的救助，另一方面仍然愿意去工作。

4.“一刀切”的保障标准与福利依赖

农村最低生活保障制度目前依然没有摆脱“一刀切”的模式，全国每个地区都根据自己的实际情况划定了保障标准，这种划定保障标准的模式就注定了在标准附近徘徊的边缘户极有可能成为最低生活保障依赖对象。

就“假如家庭收入与最低生活保障标准接近，并且政府做到应保尽保的情况下，是否会考虑放弃一些工作而选择申请获得最低生活保障”，我们对非最低生活保障户进行了调查，结果发现有接近一半的人会选择放弃一些工作来申请获得最低生活保障(见图7)。我们认为选择放弃工作的家庭在某种程度上是在工作和最低生活保障福利之间做出了自己的理性选择。调查中有些家庭收入并不比最低生活保障标准高多少，他们认为与其辛辛苦苦地劳动获得和最低生活保障标准差不多的收入，还不如依赖最低生活保障图个清闲。其问题实际上出在了“一刀切”的最低生活保障政策上。在“应保尽保”没有实现，农村最低生活保障标准还不高的情况下，那些处于最低生活保障标准边缘的家庭本身也是低收入群体。笔者认为这种“一刀切”的制度对于边缘户是不公平的。

图7 最低生活保障户对享受最低生活保障和选择工作的态度

有人认为保障水平宁低勿高是一种明智的选择，因为标准偏低还可以再做调整，标准偏高则会骑虎难下。这说明我国存在着避免提供过于慷慨的待遇以致“养懒汉”的担心，这必然使救助的标准和内容受限，对公民生存权的保障不足［6］。

综上所述，当前农村最低生活保障制度上福利依赖问题是存在的，并且潜在福利依赖风险较高。如何在目前保障力度还不足的情况下，既要扩大最低生活保障范围、提高最低生活保障水平，又要能够有效降低福利依赖是我们关注的焦点。

四、农村最低生活保障福利依赖问题的防范与应对

1.改进最低生活保障制度中的差额补助方式

改进目前按照最低生活保障准备差额补助的原则。现行补差原则让受助家庭承担着100%的边际税率，这是导致福利依赖很重要的诱因。所以应当对最低生活保障户的就业采取激励措施，当家庭人均收入超过最低生活保障标准时，并不是立马取消其最低生活保障资格，而是在最低生活保障标准附近设置安全范围，随着最低生活保障户的收入超出标准金额的程度逐步递减。这样大大降低了边际税率，同时还激发了最低生活保障户的工作热情。

2.加大对隐性劳动的监督和惩处力度

在最低生活保障条件的审核上，完善对申请对象收入核实与测算，出台政策法规，要求最低生活保障户所在村委会必须如实出具收入状况证明，对出具虚假证明的相关人员，授权联合执法机构予以处罚。对通过隐匿家庭经济收入等方式骗取最低生活保障金的最低生活保障户，要制定具体的处罚细则，加大处罚力度，增加违规成本，降低最低生活保障对象发生寻租的概率。在最低生活保障制度实施过程中，制定相应的法规等措施对受益人不断施加压力，促使他们寻找工作或参加必要的再就业培训。同时，建立健全公示制度，基本做到农村最低生活保障对象的公布，设立举报箱，公布举报电话，充分接受社会和群众的监督。提高政策和操作程序的透明度，可以采取将有关救助政策法规和申请、审核、审批程序在乡镇、村委会公示的形式，也可以通过电视、广播宣传，让群众掌握政策，了解程序，加强对救助对象、救助程序及救助资金的监督管理。

3.农村最低生活保障与扶贫开发结合摆脱福利依赖

对于那些有完全劳动能力或部分劳动能力的贫困人口而言，扶贫开发会调动起他们的积极性和进取心，使其从最低生活保障福利依赖中走出来，摆脱贫困甚至走向致富道路。因此，有学者就提出最低生活保障与扶贫应当相互融合。在不断扩大农村最低生活保障范围和保障水平的同时，将扶贫开发从贫困地区这一区域性的概念转向瞄准具体的贫困人群。并且扶贫手段上要多样化，包括提供职业技术教育，指导和提供就业岗位，结合当地实际情况发展相关产业等。由此形成的由最低生活保障构建的安全网和扶贫开发组成的致富通道将更加有效的保障农村贫困人口。

在政策上采用“普遍撒网、重点扶持”的方式，先对符合扶贫对象条件的所有个人或社区给予大致相同的政策扶持。要让贫困者知道:如果经过自己的努力取得了进步甚至达到脱贫标准以后，还可以继续得到后续的扶贫资源，甚至在一个比较长的时期内政策扶持还将有所加强而不是减弱;如果获得援助后没有发展或进步，后续援助将被取消;如果因为自身的不努力而导致其收入下滑到最低生活保障线以下，则由最低生活保障制度为其提供生活保障，但他们将不会得到更多，只有努力创业的穷人才会得到较大力度的帮助。

政府扶贫开发项目实行“差额立项”，在基层贫困对象申报的基础上，政府择优扶持。目的是在贫困地区和群体之间建立竞争机制，以调动“扶贫对象”的劳动与创造积极性。同时促使其产生“知识需求”，萌生与知识组织、个人的合作愿望，推动贫困地区和群体与知识组织及个人之间的协同创新。对于发展绩效良好、表现突出、具有较大发展潜力者，尤其是其本人可望成为当地致富带头人，其从事的经营项目可望培植壮大成为当地主导产业的贫困者，可以建立专项的基金为其提供资金支持，以及信息、管理等全方面的服务支持，促使其尽快发展壮大，带动一方。

五、小结

无论社会如何看待那些依靠最低生活保障生活的家庭，无论他们自身是否真正愿意依赖最低生活保障，他们贫困的生活确是事实。从我们调查和走访的结果来看，目前农村最低生活保障福利依赖存在但并不突出，这主要是因为保障水平还很低。更多的问题是在制度层面，因此解决最低生活保障制度中福利依赖问题是漫长的过程。在全国农村地区最低生活保障制度不断发展的过程中，政府起着主导作用。我们应当加强农村扶持力度，为农村居民创造更好的机会和条件，其中就包括加强扶贫开发作为解决最低生活保障制度中福利依赖问题的措施。总之，最低生活保障福利依赖会伴随着最低生活保障福利制度长期存在下去。找到一种能够解决好保障与依赖关系问题，并且能够适合我国国情的道路是我们应当继续探索的任务。

［1］张浩淼.转型期中国最低生活保障制度发展研究［M］.上海：上海交通大学出版社，2010.

［2］樊小刚，陈薇.公共政策：统筹城乡社会保障［M］.北京：经济管理出版社，2009.

［3］曾崇碧.中国最低保障福利依赖的成因及干预对策［J］.重庆交通大学学报：社会科学版，2009(8).

［4］周昌祥.防范“福利依赖”的思考［J］.经济体制改革，2006(6).

［5］彭宅文.最低生活保障制度与救助对象的劳动激励—“中国式福利依赖”及其调整［J］.社会保障研究，2008(3).

［6］钱宁.社会正义、公民权利和集体主义——论社会福利的政治与道德基础［M］.北京：社会科学出版社，2010.