试论政府制定政策法规支持绿色科技创新的发展

李蕊英

一、绿色科技创新的提出和意义

中国经济的迅速发展，工业化、城市化的不断推进，科技进步在其中起着至关重要的作用。随着经济的发展，环境问题日益突出，而环境问题同时又影响着经济和社会的发展。面对日益严峻的环境问题，保护环境成为社会的共识，政府也将社会的可持续发展上升到战略高度，转变传统的发展模式，在各个领域实行可持续发展，以使社会、经济与环境、生态和谐发展。而绿色科技则正是适应这个转变发展模式的要求，成为可持续发展的支撑点。

所谓绿色科技，是指有助于保护人类健康和人类赖以生存的环境，减少生产和消费中的外部成本，以促进经济可持续发展为核心内容的科技。它包括新能源的开发利用、环境工程技术、废物利用技术、绿色生产技术等节约资源、避免和减少环境污染的科学技术。而绿色科技创新是指建立在绿色科技基础之上，符合可持续发展需要的一种科技创新，它既有改善生态环境，提高人类健康生活质量的社会效益，又有获得潜在利润的经济效益；既是一项使绿色科技成果商品化的经济活动，又是使绿色科技成果公益化的社会活动。绿色科技创新异于传统的科技创新，在于其“绿色”的生态属性，即要符合“3R”原则的规定：一是减量化原则（reduce），即从经济活动的源头就注意能源的节约和污染的减少，使用较少的投入达到生产和消费的目的；二是再使用原则（reuse），即抵制一次性的使用，使生产的产品和包装能够以初始形态被反复使用，避免快速的更新换代；三是再循环原则（recycle），即产品在完成其使用后能转化为其他可利用的资源。

绿色科技创新所追求的经济、社会、环境效益的统一；企业、政府、公众、科研机构等的参与；科技、经济、社会、环境的有效协调，拟生态学的循环系统运作都是可持续发展得以实现的重要依靠和保证。绿色科技创新引领绿色革命，对我国的发展有深远影响。首先，改变了我国经济的传统发展模式。长期以来的以高投入、高消耗换取低产出、低效益的粗放经济增长方式造成了经济效益低下，产业结构不合理，技术进步缓慢，生产工艺落后，产品质量差，附加值低，环境污染严重，生态平衡严重破坏的后果。绿色科技创新优化了资源的配置，促进产业结构的调整，提高了资源的使用效率，改变了传统经济增长方式，变不可持续为可持续的发展模式。其次，有利于提高产品的竞争力和企业实力。通过绿色科技创新，提高了原材料和能源的利用率，增加产品的生态技术含量，减少了生产过程中污染排放，并且降低了生产成本，开发的各种节能新产品在市场上更加有竞争力。同时新产品更为企业创造利润，提高市场占有率，树立良好的企业形象。第三，能促进和谐社会建设。绿色科技创新成果的应用，发展了循环经济，促进了可持续发展，并且减少了环境的污染和生态的破坏。绿色科技创新使城乡区际的发展矛盾、贫富差距矛盾、资源分配矛盾等得到缓解和解决，促进了社会的公平和正义。

二、绿色科技创新所面临的政策法规问题

绿色科技创新是现代科技发展的必然方向，虽然我国绿色科技创新已取得一定成果，例如电动汽车的发明使用，各种环保能源的开发，建筑的节能减排等，但是绿色科技创新工作的不足之处还有很多，远无法达到可持续发展的要求。例如：资金投入上，我国对绿色科技创新的投入十分有限，据有关资料显示，我国绿色科技创新资金占国民生产总值的0.7%，远远低于发达国家水平；企业基建资金中用于绿色科技创新的只有4.5%，一些企业缺乏资金进行创新研究，负担沉重，阻碍了绿色科技创新的发展。人才资源上，人才是绿色是核心要素，人才不仅仅有科技人员，还包括了风险资本家，企业家等，人才的缺乏，人才的流动、培养方面的缺陷都使得创新力量薄弱，影响绿色科技创新的发展。此外尤其重要的是政策法规上的问题，主要包括以下几个方面：

其一，市场调节机制政策法规方面，当前市场竞争不规范、科技市场不健全、现代企业制度不成熟等问题都是政府在市场调控政策上的一些缺失的体现。例如竞争的不规范容易出现对绿色科技产品的侵权行为，而科技市场的不健全容易导致绿色科技产品成本过高、研发时间过长、信息获取滞后影响科研创新的进展，影响绿色科技成果的先进性问题。同时还缺乏相关的资金引入政策、人才流动政策和相关管理服务政策，制约了绿色科技市场的健全和发展。

其二，环境政策法规方面，虽然我国目前初步形成了环境法律体系和标准体系，例如污染防治方面制定了水污染、大气污染、环境噪声污染、放射性污染、海洋污染、固体废弃物污染等污染防治法；近年来又制定了 《可再生能源法》《清洁生产促进法》《节约能源法》《循环经济促进法》等旨在促进绿色环保、节能减排方面的立法，但是我国在环境保护上的政策法规仍是不够健全，问题还有很多。其一是各项立法仅是针对某一领域的立法，缺乏不同领域、不同层级之间的统筹协调，发挥不出法律的应有作用，同时仍存在很多立法空白之处需要填补，比如缺乏关于化学品安全管理、核安全、土壤污染、生物安全等方面的立法，缺乏出口产品遭遇绿色壁垒、污染转嫁等涉外方面的环境保护立法。其二是缺乏相关的法律配套措施，在有了环境法律之后，迟迟不能推出相关的条例、规章、政策、地方立法等来贯彻执行该法，使一部法律不能出现其应有的效用。其三是对污染的惩处力度不够，比如排污收费过低，使排污收费远远低于环境治理费用，这不仅不利于污染企业重视环境代价，改进生产模式，而且削弱了法律对绿色创新企业的创新激励作用。

其三，科技政策法规方面，科技立法对绿色科技创新有激励作用，同时对建立绿色科技市场机制有重要作用，但目前我国的科技立法各方面还不太完善，制约着绿色科技的发展。首先是没有将“绿色”这一概念加入各项科技立法当中，例如作为科技基本法的《科学技术进步法》中没有将绿色科技所蕴含的生态效益作为一个基本目标来规定，不能不说是一个缺失。其次是缺乏有关政策法规，比如绿色科技风险投资、发展民营绿色科技企业方面暂无法可依；还有一些绿色科技成果的法律保障还不够完善，比如绿色科技的知识产权保护制度等。再次是缺乏绿色科技创新的评估制度，很多法律中只有原则性的规定，缺乏具有操作性的规定和地方性规定，同时评估规定大多不全面、单一，评估不权威，无法对绿色创新起到应有的作用。

三、政府制定政策法规支持绿色科技创新的发展

绿色科技创新不仅需要企业有绿色化的经营战略，追求经济效益、环境效益和追求长期利润的最大优化目标，营造绿色的企业文化，使用绿色工艺生产绿色含量高的产品，也需要科研机构和人才的技术支持和理论创新。同时，公众的绿色意识、绿色消费更是支持绿色科技创新走下去的重要动力，只有在公众中大力宣传绿色文化，形成一种绿色心理，并养成绿色消费的习惯，才能支持绿色科技创新的发展，绿色企业的生存，环境的保护和可持续发展的推进。而这些因素当中，政府的作用尤为凸显。这场绿色革命关乎国家的竞争实力，是国家竞争实力强弱的关键因素，而绿色科技创新所面临的问题以及企业、研究机构、公众的良好参与都需要政府在其中发挥协调、参与、引导、支持的作用。市场机制的缺失需要政府的完善和引导，资金、人才的不足需要政府的投入和支持，法制的不健全需要政府去创制和实施。政府在这场绿色革命力量还不够强大的情况下，应该起到积极的作用，统筹全局，宏观调控，协调各方力量，加快绿色科技创新的发展。政府在绿色科技创新中的作用不是取代市场机制和企业成为创新主体也不是直接干预创新活动而是进行法律制度的完善和政策支持，为绿色科技发展消除障碍，创造良好的环境。这种法律制度的完善和政策支持包括以下几个方面：

（一）制定和完善市场机制的政策法规方面

1.税费、补贴。完善税收的调节机制，对使用绿色的生产工艺、绿色的生产技术生产的企业进行减税激励；而对生产工艺落后，污染严重的企业征收排污税、燃料税、污染产品税等环境资源税使环境成本内化，同时完善排污收费制度，提高排污成本，扩大排污收费的行业范围，使环境成本切实起到对企业行为的约束作用，迫使企业使用清洁的生产工艺、提高产品的绿色含量，淘汰落后的工艺和技术，让税费制度真正起到防止污染，促进企业绿色科技创新的作用。对于政府积极倡导发展的具有较好前景的绿色科技创新企业，但其产品可能暂时还不具有较强市场竞争力的，政府可以采取补贴政策支持其发展。例如节能汽车，中央财政对发动机排量1.6升及以下、综合工况油耗比现行标准低20%左右的汽油、柴油乘用车（含混合动力和双燃料汽车），按每辆3000元标准给予一次性定额补贴，由生产企业在销售时直接兑付给消费者。

2.投、融资。第一，政府制定对绿色科技创新进行财政支持的政策时，应当以引导为首要目的，即通过财政投入，投资重点领域，发展绿色科技集成度高、市场前景好、经济效益大的产业和项目而引导民间资金进入绿色科技创新企业。在政府投入的同时，通过体制改革的深化和政策的导向性，使“企业为主，全社会多渠道”的绿色科技创新体系逐渐形成。第二，政府在发展风险投资过程中，用“政府搭台，企业唱戏”，“支持而不控股，引导而不干涉”的态度来推动风险投资的发展。改善风险投资环境和市场监管，利用政策形成多元化的风险投资主体，完善风险投资融资蜕资的渠道，使企业得到充足的资金投入，激发企业绿色科技创新的活力，促进绿色创新的发展。

3.人才。人才是绿色科技创新的核心。政府在人才资源的积聚上应该：进行体制改革，为人才培养营造宽松的环境，形成人才结构合理，适应市场发展需要，注重创新意识培养的教育模式，真正培养出高素质、复合式、创新型的人才为绿色创新提供智力支持。建立人才激励机制，为人才的个性化发展提供适合的保障机制，以提高人才的积聚力和创新动力。实施合理的人才流动政策，吸引国内外的人才聚集，使人才结构日趋合理化，使人才在研究机构向企业、国有企业向民营等转移过程中更自由化，使人才资源配置合理化。

4.管理服务。绿色科技信息和动态、趋势的传递、取得不及时，取得信息成本过高，这会影响企业创新成果的先进性和资源的浪费，也影响企业产品的竞争力。政府应当建立绿色科技信息发布机制，将有关的国家鼓励企业发展的政策导向以及最新前沿的绿色科技信息和成果公布，促进企业将绿色科技创新成果迅速转化，赢得先机。而完善和改进如工商、税务等政府行政管理机关机的服务，建立、健全资本、人才、技术、法律等公共服务中介机构都是政府为绿色科技创新发展提供必要制度改革和政策支持。

（二）制定和完善环境、科技的政策法规方面

针对我国绿色科技创新发展在环境、科技的政策法规方面所存在的问题，政府在制定和完善相关政策法规时，应当：（1）以“绿色”理念为指导，完善相关立法。在环境基本法和科技基本法的层面，修改制定以“绿色”理念为指导的法律，同时推进“绿色”立法向下位法和特别法的制定，制定出更加完善的法律体系。比如《环境保护法》的修改，其修改的重点是淡化污染防治的色彩，而加重以可持续发展的立法理念，增加生态、资源的保护方面的原则性规定等，科技法亦然。（2）统筹立法，完善相关配套立法，建立完善的绿色科技法律体系，避免法律的重叠设置，弥补有关法律空白。统筹规划建立环境法律法规体系和科技法律法规体系，协调好二者关系，协调好二者与绿色科技创新的关系，避免立法上的重置和浪费。同时完善相关法律的配套措施，制定有关的政策、规章、规定、标准等，方便法律的操作和执行，地方也可以根据国家立法，结合当地实际情况，制定适合地方的、可操作性强的、促进绿色科技创新发展的地方法规、政策等。而对于环境、科技相关空白的立法领域，应该加紧立法，弥补缺陷，保护权利人应有的权利，激励创新主体的创新，完善绿色创新体系。如涉外绿色壁垒问题上，政府应该加紧立法，制定相关的评估检验标准等。（3）在制定和完善相关立法的过程中，应当注重约束和激励机制的建立和完善，特别是相关责任条款和职责主体的规定。在过去环境立法与科技立法当中，环境惩处力度不足，科技激励机制不健全等都影响着绿色科技创新的发展，故而在相关法律的修改当中应当加强这部分的规定，使惩治环境污染的规定真正起到约束企业污染，改进生产模式的作用；而拿出具体的科技激励制度和规定，是激励企业、科技人才，刺激市场的必要措施。有了相关的约束和激励机制，就需要有相关的执行是监管机制，而目前我国的绿色科技管理体制还没有确立，各部门之间的权责不明，存在着管理上的交叉或者空白或者推诿，这些都不利于绿色科技创新的发展。从法律和制度上确定、理顺相关职能部门的职责，确定绿色科技的管理体制，才能为绿色科技创新的法律政策的切实实行，落到实处，提供保障。

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