我国开征生态税问题研究

常 青

一、生态税的特征及开征理论依据

（一）生态税的特征

生态税是国家依法向单位和个人征收的一种特定的税种，主要是对企业和个人的环境污染行为课征，目的是为了筹集环境治理资金、抑制生态恶化、实现特定的环保目的。生态税是一个新的税种，和其它税种相比，它具有自己独特的特征：

一是税收收入用途上具有特定性。现有税种的收入大多是由政府统一收取、统一支配，政府几乎没有税收收入用途上的限制。而对于生态税，它的税收收入一般都是作为专项基金用来改善环境治理污染，而不允许用在其他方面［1］。

二是生态税为一个税系，其内容涉及多个税种。生态税并并非单一税种，在其他税种中也蕴含着生态税的法律内涵。

三是生态税要求有完善的环境测评等相关技术手段作支撑。生态税要通过严格地环境测量和检测，依靠得出的具体数据来确定该税种的征收标准。

（二）征收生态税的理论依据

首先，市场存在失灵是开征生态税的经济学基础。生态环境问题上的市场失灵主要表现为外部性，如生产者为了自身利益大肆污染空气和水而又不必为此付出成本，就产生了外部性。开征生态税使生产者生产过程中产生的外部性内在化为其生产成本，可以在一定程度上克服市场失灵。

其次，开征生态税的另一经济学基础是可持续发展观。联合国于1992年6月在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展大会，这次大会是在环境问题已经成了全球性问题、生态恶化已严重阻碍经济发展的情况下召开的［2］。这次会议的宗旨是敦促各国政府采取积极措施以防止生态的进一步恶化，为保护人类共同的家园而努力。自从联合国环境与发展大会召开以来各国普遍认为实现可持续发展的关键是制度安排而非技术，因此开征生态税得到了更多国家的重视并在实践中取得了一定的成效。

二、当前税制在环保方面存在的问题

（一）我国生态税制现状

我国十分重视环境保护问题，也一直将保护环境作为一项基本国策，除了运用行政、经济手段对环境加以控制以外，运用税收手段也已有20余年的历史。早在20世纪70年代，我国的原工商税和工商所得税中就有对利用“三废”和废旧物资再生产等方面的定期减免税的规定［2］。我国现有的税制中涉及环境保护的税种主要有消费税、增值税、企业所得税和资源税，但是这些有关环境保护的税收措施大多是以税收优惠的形式零散的存在于相关税种之中，在税收的征收范围、征收方式以及环保效果等方面仍有许多不足之处，远远达不到我国目前的环保要求。

（二）我国生态税制的问题

虽然我国现有税收政策在防止污染、加强环境保护方面发挥了很大的积极作用，但是相对于我国日益恶化的生态状况和我国经济发展的战略目标，其税收措施在环境治理方面所发挥的作用还不够。

首先，虽然我国目前的税收体系中有关于生态环境保护的税种，但大多是散见于各相关税种中，主要是以定期减免税的形式鼓励企业对废旧物资的循环利用，并没有形成一个明确的、统一的、能够有效保护环境和高效利用资源的税种，税制绿化程度低。

其次，我国的环境问题主要是水污染、大气污染和固体废弃物污染，而目前国家治理环境污染主要是采取对水污染征收费用，对超过国家标准排放污染物的单位征收排污费和生态环境恢复费，而对企业的环境污染行为以及导致环境污染的产品没有征收污染税，因此缺乏税收的强制性，难以巩固已有的环保成果。

最后，没有环境保护的主体税种，目前主要以费用而不是税收的形式存在，环保资金难以保证。世界各国的实践经验表明，以税收的形式解决环境问题，不仅能有效的筹集环保资金，而且法律的强制性和稳定性能很好的巩固环保成果。因此，在各种环保措施中，税收具有无可比拟的优势。而我国现行税法中却没有防治污染的专门税种，面对法律的缺位和资金来源的缺失，我国开征生态税已迫在眉睫。

（三）开征生态税的要素设计

要合理设计生态税，首先要确定它所要达到的目标，即通过生态税的设计和实施能够减轻环境污染行为，并能对企业和消费者的行为产生一定的积极影响，从而实现特定的生态目标。在借鉴国外开征生态税的经验基础上，并考虑我国具体情况，我国生态税的开征应遵循污染者纳税的原则。具体来说，包括以下几方面：

1.税种及纳税人

当前，我国最大的环境问题是水质污染、空气污染以及固体废物和生活垃圾污染。因此，应选择对超过国家标准排放的污水、废气及固体废弃物为主体税种。生态税是一个税收体系，它由多个税种构成。开征生态税不仅要对已经对环境产生污染的产品征税，而且要对产生污染的源头进行征税，比如污染产品的投入要素，从而从源头治理环境污染。在设计生态税时要根据政府要实现的不同的环境目标来选择不同的生态税种，再根据不同的税种分别确定税率和税基。

其次是生态税的纳税人。根据经济合作组织环境委员会提出“污染者付费”的原则，应由排污者为其环境污染行为买单，因此生态税应对环境污染者课征［1］。但是在实际征收时，考虑到税收的源泉控制和便于征收管理，对具体的纳税人可以有不同的选择，比如借助于产品的价格机制，通过“转嫁”来实现环保目标。

2.课税依据及税率设计

一般来说，生态税的计税依据可以根据污染行为或污染物的不同来选择：（1）以污染物的排放量作为计税依据。该方法的好处是不仅能鼓励企业减少排放污染物，而且能促使企业投资减少污染的设备和提高技术、改善生产工艺。缺点是污染物的排放量难以计量，需要建立一套既易于操作又使征纳双方都认可的技术手段。（2）以企业生产的易污产品的产量为计税依据。比如对一次性筷子、塑料袋、废旧电池等按其产量课税，一方面便于税收的源泉控制，另一方面由于最终的税负由消费者承担，可以增强公众的环保意识。（3）以投入要素中所含的有害物质为计税依据。因为投入要素中所含的有害成分与污染物排放量之间往往存在因果关系，采用此种方法可以鼓励纳税人减少使用污染物含量高的投入物，从而转向绿色环保的替代物。

对于生态税的税率设计主要有两个问题：税率形式和税率的高低。生态税具体是采用定额税率、比例税率还是累进税率，应根据不同税率形式的特点并结合具体的税种确定［3］。在具体确定生态税税率时需要考虑以下几点：

首先，对产生污染的产品的税率设计应遵循这样的原则，即其所征收的税收应该能弥补该产品对环境造成的污染，也即是由于外部性而对社会所造成的成本，使其产生的外部性内在化为其生产成本。

其次，在设计税率时要考虑产品的差别因素。开征生态税的一个重要目的就是限制那些对环境造成污染的产品的使用或消费，同时对于那些对环境有利的产品要鼓励对其的使用，并对环境污染产品进行替代，对替代品征税可以根据其所含污染物的不同而不同。

再次，在设计生态税的税率时还应该考虑到开征该税种的长期影响和短期影响。如果政府并不打算把生态税的收入作为一项收入来源，而是为了实现一定的环保目标，那么就不应该把税率设计的过高。这样既能使消费者能随着新税种的开征逐步调整其消费模式，也容易使生产者在适应新税种的过程中比较易于投资于对投入品的技术或产品替代，这样就可以在较长的时间内发挥生态税的预期作用。

最后，污染的数量大多与其价值量无关，而是与产生污染的产品的生产数量或消费的数量相关的，因此，从这个意义上说生态税应该是从量税而非从价税。如果采用从价税，由于生产者所生产的产品是不同的，那么生产者就有可能通过降低产品质量来降低价格，而不是通过减少污染来降低成本，这样生态税就无法达到其应有的效果。相反，如果采用定额税率对产品的质量将不会产生什么影响。

（四）生态税的征收管理

首先，生态税是一种专门的税种，其收入应当作为环境治理的专项基金，任何单位都不得挪作他用。其次，由于环境治理既需要中央统一安排，又要依靠地方资金的投入，所以该税种可为共享税。再次，由于生态税的设计及征管涉及较多的环保科技问题，因而在立法和征收管理的过程中，应加强税收机关与环保部门的协作。最后，在征收生态税的同时，还应保留合理的收效好的收费项目，并注意与其他手段如行政管制、规定财产权等手段相互协调配合，以达到最佳效果。

四、生态税的相关配套措施的完善

当前，我国的环境管理方式正在从传统的行政手段为主转变为全面采用经济、法律、行政和教育手段，充分发挥各种手段的优势和互补作用，形成一套相互配合、协调一致的环保体系。

（一）充分发挥法律、行政和教育手段的生态保护功效

保护生态环境，单靠某一种手段远远不够，各种环保措施都有其优势，需要相互配合才能更好地实现环保目标。首先要以法律的形式来保护生态环境。因为市场经济是法治的经济，参与市场运行的环境经济手段，只有在有关法律保障之下，才具有合法性并发挥作用。其次是规范运用行政手段。各级政府行政机关在环境保护方面具有其他组织不可替代的作用，比如当采取法律手段和经济手段不能纠正市场存在的外部性时，就需要国家以行政干预的手段解决。

（二）提高公众参与环境管理的意识

环境保护不仅是政府的责任，也是是公众的责任。公众是否参与环境管理以及参与的程度，体现了一个国家的环境意识以及生态文明的发育程度［4］。要扩大公众对环境管理的参与程度，就必须给予公众充分的知情权，这样才能充分履行宪法赋予的表达权和监督权。

（三）生态税制设计与现行制度的协调

在设计生态税时，还应考虑其与现行的法律制度的协调，如果生态税收的设计或生态税收的一些改革措施与现行的国内税法和国际税法以及相应的征收管理制度不相符时，就会出现可能的冲突，从而影响生态税作用的发挥。利用税收作为环境改善的工具，如果与现有的公认的环境原则不相符合时，也会产生很多问题。

[1]焦盛荣.论我国生态税法律制度的构建与完善[J].兰州大学学报：社会科学版，2009（3）.

[2]谢思远.环境税开征时机及国际借鉴研究[J].经济视角，2010（6）.

[3]岳琴.改革我国生态资源税制的思考 [J].生态经济，2004（s1）.

[4]杨颖.我国生态税收问题研究[D].重庆大学硕士学位论文，2010.