基于国家经济安全视角下的政府审计体制改革

田冠军，葛继远

(重庆理工大学财会研究与开发中心，重庆 400054)

一、引言

从古代加强君主中央集权和财权的需要，到现在服务于人民利益的宏观调控的需要，在这种利益的冲突与博弈过程中，政府审计体制不断完善和发展。然而在关系国家经济安全的重要领域如金融领域、国有及国有控股企业和政府财政收支领域的问题却层出不穷。每年的全国两会上，我们总能听到关于政治体制改革的呼声，国家领导人也多次提到没有政治体制改革就没有经济体制改革的成功，改革之路势在必行，虽然改革的过程会受到既得利益集团的阻挠。

在经济快速发展的同时，政府审计体制与我国经济发展水平出现了脱节，现有的政府审计体制，对于一切国家经济损失事前都无法起到预警作用，事中无法起到良好的控制作用，事后也无法避免类似问题的重复发生，政府审计对国家经济运行的“免疫系统”功能严重弱化。每年的审计报告所反映的“老问题”说明了我国现有的审计监督只是一种形式，审计机构的独立性和权威性得不到体现，改革我国现有的政府审计体制也成了国民的共识。

政府审计应在国家宏观经济政策的制定与实施、国家重点行业的运行、国家金融安全、国家可持续发展等方面发挥监督、预警和服务作用［1］。我国政府审计体制产生之初是符合我国政治经济发展水平的，经过几十年的发展之后，已远不能满足当前我国经济发展的要求，尤其是国际金融危机后，其维护国家经济安全的功能在弱化。目前我国国家审计机关所处的地位、日常工作状态以及所可能达到的审计质量在总体上都落后于立法型审计体制。立法型审计模式是最理想的，也是目前国际上通行做法，不管是改良还是完善我国政府审计体制，都是治标不治本，不切合我国的实际情况。因此，与现行审计体制相比，立法型审计体制应是一种更优的现实选择，改进现行审计体制，将目前的人民代表大会制度与政府审计相结合，组成类似于美国的审计总署，可能会取得更好的审计成效［2－3］。“审计风暴”所暴露出的问题绝大多数发生在经济领域，但其根源却可追溯到政治领域，大都带有鲜明的政治意义。审计体制来自于宪法规定，本身就是“国家政体的重要组成部分”，审计体制的任何改革都与我国宪法和政治体制相联系［4］。因此改革我国政府审计体制，首要问题是完善或修改相关法律条文。

通过审计署每年的审计结果公告，我们发现仅仅是强化审计监督力度，只是治标不治本，相同或类似的问题始终无法避免再次发生。通过世界各国政府审计体制的改革与实践，我们发现立法型审计体制是当前世界各国的共同选择，与我国的行政型审计体制相比有很大的优越性。因此，笔者认为当前有必要通过立法的形式改革我国政府审计体制，使我国政府审计体制由行政型审计体制向立法型审计体制转变，以更好的维护国家经济安全。由于目前理论界在国家经济安全视角下对政府审计体制改革的相关研究甚少，因此本文将站在国家经济安全的视角下研究政府审计体制改革，以弥补理论界在该方面的不足，并为我国政府审计体制改革提供参考。

二、政府审计在维护国家经济安全中的主要任务、揭示的问题和面临的挑战

(一)政府审计在维护国家经济安全中的主要任务

审计产生于国家治理的需要，国家治理的目标也决定了审计的方向［5］。我国经济发展正处于重要的战略转型期，政府审计机构当前也承担了重要的任务，那就是如何确保财政资金有效地用于我国经济建设，并造福于百姓。2009年温家宝总理就已经提到:财政资金运用到哪里，审计就跟到哪里。政府审计机构要对政府部门、与政府部门发生财政资金往来的单位、国有及国有控股企业、金融机构等关系国家经济安全的重要领域进行监督，防止腐败的产生，避免国家财产损失，以维护国家经济安全和社会健康、稳定、有序的运行。

(二)审计国家经济安全领域时所揭示的问题

首先是对政府财政收支领域揭示的问题。截止2012年10月底，审计署查出的50个中央部门及其所属单位违反财经制度问题金额102.81亿元。审计署对2011年50个中央部门及其所属单位财政资金使用情况进行审查，结果显示49个部门存在问题，相关部门单位和地区违规挪用和滞留资金约143亿元。可见，政府部门及其所属单位每年都会出现相同或相似的违规使用财政资金情况，而且金额较大。

其次是对国有及国有控股企业领域揭示的问题。审计署发布的2012年第10号和第11号审计结果公告显示:中石油与中石化在2010年年度财务收支中少计利润合计金额为27.5亿元;审计署发布的2011年第15号审计结果公告显示:中国铝业公司2008年年度财务收支中未经国家核准或未通过国家环保验收进行自建和收购的项目累计投资金额92.81亿元。我们通过审计署发布的审计结果公告发现:大部分央企存在投资决策不规范，资金使用不规范，违规发放职工薪酬等现象。这些国有资产严重流失的违法违规现象令人触目惊心。

最后是对金融机构领域揭示的问题。从审计署对8家商业银行2011年度新增贷款投放审计情况来看，存在违规贷款金额300亿元。2010年通过审计署跟踪审计工商银行等5家商业银行新发放3 472亿元贷款中，发现违规贷款金额580亿元。

(三)现有政府审计体制应对国家经济安全领域问题时所面临的挑战

一方面，通过审计署对关系国家经济安全的领域所存在问题的揭示，我们发现政府审计体制在维护国家经济安全中有着不可替代的作用，其作用主要在于能够揭示问题。

另一方面，我们发现现有的政府审计体制面临着一个重要的挑战:对于这些问题的发生现有政府审计体制事前无法起到预警作用，事后也无法避免此类问题重复发生。现有政府审计体制能起到的作用仅仅是将问题揭示出来，并责令相关部门整改。这些领域年年出现相同或相似的问题并且无法得到根治，每年我国审计机构从发现问题到整治问题始终遵循着这样一个程序:“审计－发现问题－整改－审计－发现相同问题－再整改”。这也让更多的人对我国现有的政府审计体制逐渐失去信心，激起了包括最高领导层在内的广大人民群众对我国现有政府审计体制改革的强烈呼声。

三、改革政府审计体制的原因及阻力

(一)改革政府审计体制的原因

从哲学的角度看，经济基础决定上层建筑的产生和变化发展方向，上层建筑对经济基础具有反作用，当上层建筑的发展滞后于或不能适应快速发展的经济基础时，就会阻碍经济发展，国家经济安全就得不到保障。政府审计体制属于上层建筑，上层建筑的完善，也是我国社会主义制度的自我完善。由于我国经济发展水平达到了新的高度，需要一个独立性更强、权威性更高的政府审计体制来维护国家经济安全，迫使我国政治体制进行改革和完善，因此改革我国政府审计体制具有必然性。

从现实情况看，审计署由国务院直接领导，同时国务院还领导其他各部委，自己审查自己，难以让人信服，其独立性被削弱。地方政府审计机关，接受双重领导，导致责任不清，工作效率低下，独立性及权威性都无法得到体现，这种体制会引起种种危害。如国家宏观调控无法到位，经济运行达不到理想的效果;国企经营效率低下，领导层腐败，国有资产流失;政府官员腐败等。可见，现有政府审计体制在效率上、独立性以及权威性上，都存在很大的问题。如果仍然维持我国现有的政府审计体制模式，上述问题恐仍将反复出现并恶化。

(二)改革政府审计体制的阻力

第一，法律制度缺失。当前，我国经济发展较快，往往是经济发展过程中出现问题后才进行法律制度上的补救，无法事前避免此类问题发生，法律制度的制定赶不上经济发展的速度。因此我国许多关于改革的项目因为法律制度的缺失而停滞不前或游走于灰色地带。

第二，既得利益集团的阻挠。由于新的改革会损害原有既得利益集团的自身利益，会使既得利益集团对未来感到不安，因此他们会千方百计的阻饶改革。

四、改革我国政府审计体制的思路

每年的两会结束后，最能引起人们共鸣的莫过于“改革”二字。如何改革，怎样推进改革，这是摆在我们政府和人民面前的最大难题。政府要想适应这个瞬息万变的社会，就要适当的分权和放权，将权力划分并下放到基层，对关键问题保留最终的决定权。实行灵活的管理方式，避免僵化的管理模式、审计模式，这样才能适应复杂多变的国内外环境。现阶段经济背景下改革我国政府审计体制具有可行性，本文提出以下改革思路。

(一)完善法律制度

政府审计体制的改革，首要问题是完善并修改我国法律制度。通过完善或修改与审计体制相关的《宪法》和《审计法》条文，为政府审计体制改革铺平道路，如将审计人员的任免权以及经费来源等权利收归人大直管，这样才能保证我国审计机构的独立性和权威性。也正是法律制度的缺失才使得审计机构查出的许多问题，要么不了了之，要么处罚力度太轻，结果是类似问题在以后的审计监督中再次出现。完善的法制是改革的前提，没有健全的法制作保障，再好的民主或政治体制改革也可能引起暴乱。

此外，如果权力没有界限，结果就是腐败。正是由于相关部门的权力没有边界，才使得权力深入到了利益的边缘，严重弱化了政府审计机构的独立性和权威性。政府部门在过度干预经济的同时，也酝酿了更多的腐败案件，所以有必要限制我国政府部门的权利并转变我国政府职能，将权力下放，从过多干预经济建设转变到以经济建设服务为主。因此必须完善法律制度，限制政府部门的权利，将这些无形的权利之手从政府部门中砍断，切断利益的链条。将影响政府审计机构独立性以及权威性的相关权利从国务院以及地方政府手中划分出来，以强化政府审计机构的独立性和权威性，这也是完善我国社会主义民主法治的必然要求。

(二)将审计署划归人大直接管理

我国审计署录属于国务院，其独立性和权威性难以得到有效保证，将其划归人大直接管理能更好的保证其独立性和权威性。目前我国政府审计机构公布的审计结果难以完全取信于民，就如同我们相信会计师事务所对企业发布的审计报告胜于企业内部编制并公布的审计报告一样，外部监督不会受到被审单位的制约，其独立性强、权威性高。内部监督在独立性和权威性方面无法取代外部监督的地位。因此，首先要改革我国现行审计体制，将国家审计的政府所属演变为人大所属，进一步推进人大与政府审计机构的关系。人大是我国立法机关，立法机关推动政府审计发展与改革是世界各国现代国家审计发展的普遍规律［6］。通过研究英美等国的立法型审计模式我们能发现其在保证审计独立性和权威性上的优越性。实现我国政府审计体制由行政型模式转变为立法型模式，在理论上和实践上都具有可行性。这种改革思路在我国也得到了众多研究人员的认可。

(三)完善政府审计信息公开制度，提高审计人员综合素质

目前我国审计结果的披露比例仅在30%左右，而且多数只在国家审计署的官方网站公布［7］。财政资金的运用缺乏透明度，社会监督力度不足，难以让纳税人了解到财政资金的来龙去脉。同时在面对资金庞大而又错综复杂的审计项目时，我国政府审计机构又显得力不从心，审计经费开支受到制约，审计效率也更低。因此要从以下两个方面提高政府审计公信力以及效率。

首先，实现政府审计信息化、网络化和公开化。对于政府审计相关信息要通过网络等渠道及时公开与共享，接受外部监督，提高政府审计的透明度和工作效率。发挥第三方对政府审计效果的监督，施行阳光化审计。将政府审计对象的一切收支数据纳入到信息公开栏中，接受广大人民群众的监督。

其次，从多领域选拔审计人才，并对政府审计机构人员进行定期培训与考核，加强对审计人员综合素质的培养以提高应对复杂经济问题的综合审计能力，在提高审计效率和效益的同时，最终也保护了纳税人的利益。

总之，所有的数据和结果，只有公开透明的公布与处理，才能让人民彻底的监督。伴随政府审计的结果是严厉的惩罚，相关机构要做到执法必严，违法必究。

五、结束语

我国政府审计机关应该站在服务于国家经济安全和社会长远发展的战略高度，发挥其免疫系统功能，维护国家经济安全。总之，无论是改革我国现有政府审计体制，还是强化我国政府审计监督职能，政府审计都要更好地适应我国现阶段的政治经济发展水平，保护国家经济安全，实现有利于国家宏观调控政策的实施和国民经济的健康、稳定和持续发展这一目标，从源头上防止与国家经济损失有关事件的发生，最终成为服务于人民需要的政府审计。

［1］王素梅，李兆东，陈艳娇.论政府审计与国家经济安全［J］.中南财经政法大学学报，2009(1):95 －99.

［2］刘威，周恺.论台湾审计法的本质特征——兼评大陆审计法有关政府审计机关超然独立规定的完善［J］.财贸研究，2005(5):112－117.

［3］项俊波.论我国审计体制的改革与重构［J］.审计研究，2001(6):18 －23.

［4］杨肃昌.审计监督的政治学思考［J］.审计与经济研究，2008(2):5－9.

［5］刘家义.刘家义审计长在2011年全国审计工作会议上的讲话(摘要)［J］.工业审计与会计，2012(1):2－7.

［6］杨肃昌.试论人大与国家审计关系的发展与深化［J］.人大研究，2003(10):4 －8.

［7］孙梦，王冠男.我国政府审计体制改革的思路与建议探讨［J］.财政监督，2012(3):52－54.

(责任编辑 彭志强)