当前中国城市社区行政化问题的若干思考

杨成凤

中国现在处于转型时期，计划经济时期中国通过“单位制”来管理社会［1］，随着市场经济的改革和行政机构的改革，“单位制”开始逐步瓦解。社会的自主空间开始不断地扩展，原来单纯的行政化的管理已不再适应当前民主参与的机制，需要行政机构更加人性化，更加注重发掘居民的潜能，组织和动员居民一起参加社区的管理和建设。

“社区”一词最早是由滕尼斯提出，在他看来社区是有着相同的价值观、人口同质性较强的社会共同体，它体现了一种亲密无间、守望相助的人际关系。就社区本身来讲作为一个社会的共同体，应承担着为社会为人民服务的任务，具体来讲社区主要承担着以下的功能：社区服务功能；人的社会化功能；社会参与和社会民主的功能；社会控制和社会稳定的功能。可以看出城市化快速发展的今天，社区已成为城市中不可缺少的一部分，社区是人们生活的共同体，是居民每天都要接触并生活在其中，随着个体由“单位人”向“社会人”的逐步转变，社区也渐渐成为“后单位制”时期居民社会的重要归宿。“社会人”是指从社会中获得赖以生活的物质资源，并对社会具有认同感、积极参与社会活动的社会公民。社区“行政化倾向”将阻碍“社会人”直接的获取社会资源，阻碍社区民主自制的进程，因而社区的行政化问题需要我们的思考。改善社区的“行政化倾向”的问题，充分发挥社区的积极作用，使社会更加的稳定与和谐。

一、行政化问题

行政化的产生与我国单位制有密切的关系，我们国家有无数个单位，在这无数个单位中行政办公是处理日常事务的载体，它起着协调、管理、服务的作用。在单位中实行行政办公，有助于提高办事效率使各项工作有章可循、规范进行。可是过于行政化却会阻碍公众参与、民主管理。当前我国社区行政化问题的大体体现在：职能行政化；成员公职化；工作方式机关化；运行机制行政化；权力行使集中化；社区建设成为“政绩工程”［2］。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中也注明了居委会有协助政府有关部门作好管理工作的职责。在这一规定中，具体有居委会应该协助政府作好流动人口的管理、最低生活保障、社区环境卫生、社区治安、失业保障和再就业培训、退休人员的管理、计划生育和青少年教育等。以上职责本来应该通过居民服务、居民教育、居民组织、居民参与等形式开展，但是很多没有真正落实，多是一些填表格、建档案、出具证明材料、代收费用等行政性的工作［3］。又加上，政府各部门经常临时性的调查、统计、检查等任务都需要居委会来实施，这样将居委会的重心转移在政府部门的工作上。这样居委会并没有将社区参与、社区发展、自我服务、自我教育、自我发挥的社区自治模式充分发挥出来，行政化的色彩浓厚。“行政化倾向”严重的阻碍了社区自治的开展，具体影响有：

（一）“行政化倾向”不利于社区自治的发展

过于行政化将社区的重心放在协助政府相关工作上，这样政府的权利很大，居民多是被动的配合居委会开展相关的工作。当代西方国家把社区看作是社会组织的基本方式，他们把社会划分为政府、市场和第三部门三大部分。对于第三部门的界定，学术界没有一个统一的概念，有一种将第三部门界定为社会中介组织［4］。从某种意义上讲社区可以作为社会中介组织。这种社区自治，需要社区自助解决社区遇到的问题和规划社区的长远发展，社区要了解居民的需求，从居民的需求出发制定相关的解决措施，从群众中来到群众中去，而不只是遵循上级政府的指示，做一些政绩工程等。所以“行政化倾向”强化政府的权利，弱化居民的参与，不利于社区自治的发展。

（二）“行政化倾向”倾向于管理，忽视了实践

“行政化倾向”让社区工作人员每天忙于条条框框的管理任务，例如：填表格、建档案、出具证明材料等，这样一来忽视了社区居民的具体问题，例如：居民失业了需要寻找一份工作，如果只是简单的登记下来并不能解决实际的问题。社区需要健全具体事务的解决机制，使居民的问题能够真正得到解决，而不是简简单单的调查、了解或是登记。并且社区居民的情况各不相同，居民也是各有所需，笼统的制定解决社区问题的措施不适用于社区纷繁的问题。虽然社区设置了一系列的职能部门，很多却没有真正的落实下来，只是停留在制度和规章层面。

二、去行政化的思考

去行政化，简单地说，就是淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。社区的“行政化倾向”已经阻碍社区功能的有效发挥，阻碍社区自治的发展，使很多职能部门多停留在理论和管理层面没有具体的实践和落实。

（一）社会工作行政的视角

从社会工作行政的视角，探索管理的科学化、现代化、法制化。所以当前的社区行政需要一系列的改革，具体有：

1.科学界定政府的职能。界定政府的具体工作职能，将政府的职能规定一个度，政府并不是大包大揽。政府在社区建设中处于组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，对社区建设起组织、指导、帮助、支持、调控的主导性作用［5］。他的主要职能应该多是规划和宏观调控方面，具体的实施应该借助于居民的力量，充分的调动居民的参与热情，使社区居民以主人翁的身份自居，齐心协力来建设社区。而不是凡事听从政府、社区居委会的安排，被动地参与社区开展的活动。

2.增加公众对社区的参与和管理。社区的居民通过参与本社区的相关活动，理解政府的用意，改善政府与民众的关系，让民众以主人翁的身份自居，共同参与治理社区的相关事宜。这样也可以凝聚社区的力量，以便及时解决社区所遇到的问题。在这种情况下，若要推进基层民主，便具有了坚实的群众基础和思想基础。社区的居民会越来越关注社区事务，关心社区的民主管理、民主监督、民主决策和民主参与，最终实现社区居民的自我管理、自我服务、自我教育。

3.加快第三部门的发展。第三部门是指介于政府部门和以营利为目的的企业之外的一切社会组织，他的特点是：组织性、民间性、非营利性、自治性。他的特点显示他们具有规模小、灵活机动、更易于接近服务对象、能对服务对象的需求做出灵活反映、能够利用基层的活力等优点，可以在政府和市场无效或低效的领域，如社区服务、公益事业等领域，发挥它们无可替代的重要作用，以填补“由国家不足所带来的空白”和市场在创造足够的集体产品时所具有的内在缺陷。这样可以有效地消减政府的规模，协助社区自治有效地落实。

（二）社区工作的视角

社区工作是社会工作三大工作方法之一，社区工作肩负着改善社区生活素质、提升居民的社会意识、发挥居民的潜能、培养互助和社区照顾的美德、整合社区资源等具体目标。可见社区工作是专业的、具体的、全面的，发展社区、建设社区，从社区工作的视角解决社区“行政化”的倾向，具体有：

1.组织动员与社会运动策略。组织和动员两个方面是相互联系、相互补充，组织是将社区中的成员和资源组织起来；动员是指在社区组织的网络中，动员一切可以动员的力量。这也是一种群众路线的基本方法，中国“强政府，弱社会”的局面已形成，在这种背景下组织和动员群众的力量，实现社区民主，在社区形成 “人人参与社区建设，人人共享社区建设成果”的局面。

2.充分发挥社区工作三种工作模式。社区工作三大工作模式是指地区发展模式；社区计划模式；社区行动模式，这三种模式都是从社区本身特点出发，为社区做好长远计划的模式，它不是遵循传统的行政化工作的框框条条只是围绕管理的目的而制定，而是从社区出发，针对具体的问题制定具体的方案，从而谋求最大的发展。具体有：

（1）地区发展模式［6］

地区发展模式强调社会工作的介入，社会工作者积极的调动居民的参与、合作，充分的利用社区的资源，解决社区的问题。例如社区发展模式可以开展以下的活动推进社区的共同参与：拜访关键的人物、和居民进行街头接触或深入访谈、举行公共集会和公益的活动、开展事件的介入和焦点小组等，通过这些活动不仅能具体的针对社区的问题具体的解决，而且可以经常和居民沟通，了解居民情况，建立良好的群众基础。

（2）社区计划模式

社区计划强调，不论任何国家，任何时代社会问题都是普遍存在的，所以一个社区需要做好应对问题的计划，这样体现出社会工作目标里面重在预防的特点。社区计划模式主要是：社区基础设施方面的规划、社区服务设施的规划、社区资源开发规划和社区组织规划等。通过这些计划对社区的大小事务做理性的管理，这一模式是比较适应中国的国情，它强化了社区服务的流程，使社区工作逐步走上正规的、制度化的道路，而且明确的制定社区的发展目标和发展计划，可以提高解决社区相关问题的效率。

（3）社区行动模式

社区行动模式是指：社会上会出现不公平的制度和政策，导致资源分配及决策分配不均，而分歧和冲突并不容易通过协商式的制度以内得到解决与缓和。因而需要动员社区的力量来寻求权利和资源的再分配。社区行动的形式主要有：对话性行动、抗压性行动、对抗性行动等。通过社区行动的模式能充分的保护居民自身的权益、提高了他们的维权意识，能积极的争取他们自己的资源，监督政府工作的开展。

以上是社区工作的三大模式，通过这三大模式，社区在制定方案时有一定的理论基础，这三种方案从计划到行动可以付诸于实践，具有可行性。这样三种模式相互补充、相互完善，能有效地避免社区行政化倾向的问题，实现社区的全面发展。

3.培养专业社区工作人员。中国社区工作人员的发展方向应该是专业化与职业化的，当前我国社区的工作人员并不是专业的社会工作者，一部分是国家的干部，他们往往没有接受过专业社会工作的训练，在开展工作时往往多是依据行政的方式和手段处理社区的相关事务，还有一部分是社区的居民，他们大多没有一个社区发展的规划，只是多限于眼前的琐事。社区的发展亟需专业社会工作的参与，将社会工作中一套的工作方法用于社区，充分发扬社区民主参与和以人为本的理念。

中国的单位制虽在逐步瓦解，但是行政化的办公方式根深蒂固，行政化也并不是一无是处，当前有学者提出 “有限度的行政与自治同构中国城市基层社会管理体系的未来”［7］这一说法，在一定行政化办公的基础上积极的推进社区自治和居民参与机制，这样是符合中国的国情。社区的自治和社区的行政化办公二者应该是相互补充、相互监督，社区行政负责制定好社区的发展计划，社区自治充分的动员社区居民的广泛参与，二者相互配合共同建设社区的美好未来。

[1]魏娜.中国城市社区建设中的问题及其理性思考[J].公共行政管理科学，2002（2）.

[2]潘小娟.社区行政化问题的探究[J].国家行政学院学报，2007（1）.

[3]郭伟和.当前中国城市社区建设中存在的问题及对策建议[J].长沙民政职业技术学院学报，2004（6）.

[4]张曙.社会工作行政[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[5]向德平.社区组织行政化：表现、原因及对策分析[J].学海，2006（3）.

[6]徐永祥.社区工作[M].北京：高等教育出版社，2004.

[7]马卫红.有限度的行政与自治：当前城市基层社会管理体系建构的逻辑[J].理论与改革，2010（3）.