基于高校治理的内部审计创新研究

张 梦，曹梦菲

(重庆大学审计处，重庆 400044)

一、高校治理的现状

高校治理是大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，是关于大学权力配置和权力行使的制度安排，是现代大学制度的核心与本质内容［1］。从委托代理理论的角度来看，高校治理是以促进高校各项事业的发展为治理目标，在高校内部所进行的机构设置、人事任免、权利配置等正式或非正式的契约性安排的总和［2］，其治理现状主要体现在以下几方面。

(一)多重委托代理关系

首先，高等教育是一国教育的最高层次，体现了一个国家的整体创新水平和国际竞争力。因此，高校受国家委托，肩负着为国家培养各类高层次创新人才，以发展经济社会各项事业，和应对全球化知识、经济、政治、文化、科技竞争的重任。

其次，高校与社会大众，特别是与在校学生之间存在教育服务委托代理关系。高校寄托了社会公众接受高等教育、追求个人发展与幸福生活的美好期望。高校治理水平是高校教学、科研、知识传播等各项工作绩效的综合反映，是这些美好期望能否实现的直接影响因素。

最后，高校组织内部存在委托代理关系，表现在组织机构的设立、行政与学术权力的分配，以及日常工作运转等方面，如领导与普通职工之间、行政人员与教师之间等等。高校内部错综复杂的委托代理关系导致严重的信息不对称，形成了极为复杂和困难的治理环境，向高校内部审计工作提出了挑战。

(二)外部治理机制缺失

高校外部治理机制主要包括外部监管与市场资本压力。

在外部监督方面，尽管教育主管部门不断加强对高校信息公开的要求，但绝大多数高校信息披露机制仍然极为不健全，信息公开形式、内容单薄，人事、财务等关键信息披露少之又少，公众缺乏对高校进行监督管理的必要渠道［3］。

在资本结构方面，首先，高校作为事业单位，为国家公有，导致单个民众没有主动参与高校治理、对高校领导进行监督、以防止管理者侵占现象的动力。其次，尽管高校拥有一定的自主筹措资金权，可以通过银行贷款等债务形式筹措资金，但掌握高校控制权的高校领导不享有高校所有权，高校债务风险的实际承担者并非高校领导本身。因此，债务风险难以对高校领导形成治理压力，而实际意义上的债权人——社会公众没有渠道，也没有动力对高校的债务行为进行有效的监督与控制。

综上所述，在缺乏外部监督与资本风险警示的环境下，高校治理的外部治理机制基本缺失，高校治理活动必须更多应依靠内部审计等内部控制与治理机制。

(三)内部治理机制不健全

首先，高校实行校长负责制，高校内部治理工作的实质是行政权力的合理配置与平衡。高校内部审计等监管机构开展工作业务，本身便是行政权力的一种执行方式，因此高校内部审计等监督管理活动要受到高校内部层层行政权力的干涉与影响，其独立性、客观性及有效性均难以得到保障。

其次，高校领导直接由上级组织任命，因此高校更多的是扮演政府代理人的角色，其治理目标更多的是体现政府教育部门的要求和利益。这种缺乏利益相关者参与的高校治理机制，使得教职员工、学生等其他利益相关者的利益很难在治理过程中得到反映，导致高校治理目标的片面与局限，也不利于调动其他利益相关者参与高校治理的积极性。

最后，高校作为事业单位，校内教职员工，尤其是担当内部管理、监督、控制的行政管理人员的工资、待遇与福利与其工作绩效关联程度低，其参与高校治理，提升高校治理效率的积极性与主动性不高。

二、内部审计在高校治理活动中的作用

(一)为高校治理资金安全使用提供保障

高校财务收支审计是高校内部审计的重要组成部分，是高等学校审计机构依法对学校及其所属独立核算单位各项资金的筹集、管理和使用财产物资管理、使用的真实、合法和效益进行的审计监督活动［4］。通过财务管理制度进行审计，可以检查高校会计核算与财务管理制度是否健全、有效、合理、合规，为高校治理提供了财务制度环境;通过预决算管理进行审计，可以规范高校预算编制、审批、执行程序，检查、分析高校决算财务数据，提高高校财务活动效率;通过财务收入、支出及专项资金行审计，可以监督高校按照收支两条线的原则足额上缴收入，下拨支出，在各项治理活动中实现专款专用，围绕高校治理中心工作，对重点机构、重点部门以及重要治理活动进行监督管理，为高校治理活动的成功开展提供保障。

(二)评估高校治理效果

首先，内部审计是高校治理经济成效的重要评估方式。我国高校资金自主使用权日益扩大，保障资金安全、实现经济效益最大化成为高校治理活动的主要目标之一［5］。通过高校经济效益审计与高校领导经济责任审计，能够判定高校经济决策是否合理，经济计划是否可行，经济活动是否按照计划执行，经济效益水平是否达到预期目标，以监督、评价和鉴证高校领导干部经济责任履行情况，从而反映和评估高校治理的经济成效。

其次，内部审计可以评估高校教学与人才培养质量、科学研究水平。人才培养质量和科研水平是高校治理成效的整体与综合反映。通过教育质量审计，可以评估高校内部教育过程与教育质量提升计划实施情况，分析高校领导、教职员工、教学实施与教学管理部门在人才培养质量提升中的参与程度，发现问题，提出建议;通过绩效审计与科研经费审计，可以监控科研经费管理、预算执行、使用与科研项目完成情况，审查科研合同的起草、签订、执行过程和结果的合法性、合理性、效益性，保障科研经费投入，鉴定科研管理活动成效，促进高校科研水平的提高，凸显高校总体治理水平的提升。

(三)检查高校治理内部控制制度

由于高校治理的外部治理机制基本缺失，高校内控制度成为高校治理机制的主要内容，内控制度是否健全，控制功能能否有效发挥，是高校治理活动成败的关键因素［6］。

高校内部控制审计包括对教学管理、科研管理、财务管理、资产管理、采购管理等活动中内部控制体系的健全性、有效性进行的审查和评价。通过内部控制审计可以完善高校组织机构与职能部门的设置与建设，确保在高校教学管理、科研管理、财务管理、资产管理等方面均建立相应的内控制度，为高校治理结构的构建奠定基础，树立框架。通过内部控制审计可以实现高校行政与管理权力的合理、均衡配置，明确各级职能部门与相关人员的权限与职责，在高校内部构建层级分明的权责体系与监督、控制网络，提高高校运转速度与政策执行力，从而提高高校治理效率。

三、当前高校内部审计存在的局限性与不足

内部审计是高校内部治理机制的重要组成部分，渗透于高校治理的各方面，在高校治理过程中具有举足轻重的地位［7］。然而，由于高校治理外部机制严重缺失，内部治理机制不健全，且面临着极为复杂和困难的外部治理环境，使得当前高校内部审计活动存在一定的不足与局限。

(一)独立性不足

独立性(independence)是内部审计成功有效的必要条件和内在要求。高校内部审计独立性包括内审机构、内审人员以及内审经费三个方面。从内部审计机构来看，高校内审部门是隶属于高校的行政职能部门，一般处于高校行政权力结构的中端，在审计工作中，容易会受到更高级别行政权力的干预、影响，以及同级职能部门的牵制与束缚。在审计人员方面，内部审计人员在人事关系上属于高校职工，其工资、福利、待遇、职称等与学校存在密切的利害关系，在开展内部审计工作时不可避免地与被审计人员存在一定的人情联系，在工作中难以避免被感情因素影响，因而难以独立客观地开展审计工作。在经费方面，高校内部审计经费来自高校财政经费分配，缺乏独立的收入支撑，工作方向和范围、深入程度等往往受到制约，一些审计项目由于缺乏经费支持而无法实施，严重影响内部审计治理职能的发挥。

(二)目标与范围狭隘

内部审计机构是隶属于高校的行政职能部门，与高校存在行政关系，其目标更多的是促使高校各项工作符合政府这一单一委托人的利益，偏离或忽视了为教师提供学术与科研氛围、为民众提供高等教育服务、为知识创造与技术创新提供环境的目标。同时，在高校内部审计评价体系中，往往注重直接、直观的经济效益指标，而缺少人才培养质量、科研学术水平、社会声誉与效益等评价体系。

从高校内部审计的范围来看，往往重视问题的查处纠错，而忽视事先的风险控制与管理［8］。随着我国资金筹措自主权不断提高，其资金使用活动风险也不断加大，如何在高校治理和内部审计活动中树立风险意识，积极防范、控制、管理和抵御各种风险，成为高校内部审计工作的未来发展方向。然而，目前我国高校内部审计活动的范围依然主要局限于对经营活动与内部控制开展“三性”审计，即经济性审计、效果性审计和效率性审计，对风险管理审计缺乏正确的认识和足够的重视，对高校人事等核心业务缺乏深度的介入，内部控制审计的范围狭隘。

(三)观念与工作方式陈旧

当前我国高校内部审计大都充当纪律检查或是查错纠弊的角色，容易引起被审计部门及人员反感，导致对内部审计工作不配合等现象。同时，我国高校内部审计基本上都属于事后审计，偏重于对资金使用不当、违规违纪等行为的揭露，而无法在事前进行风险防范与控制。另外，我国高校内部审计忽视被审单位的反馈意见以及对审计结果的整改，通常将审计报告的提交视作审计项目工作的完成，缺乏对审计意见落实与问题整改效果的持续监督，大大削减了高校内部审计在高校治理活动中的重要作用。

四、高校内部审计改革创新举措

(一)提高高校内部审计工作独立性、客观性

首先，要提高高校领导重视程度，加强对内部审计工作独立性的认识，保障高校内部审计组织的独立性。高校领导应直接领导、指导内部审计工作的开展，并从制度与政策上保障内部审计机构在经费、人事与业务等方面的独立性。直接领导高校内部审计机构的领导级别越高，就越能保障内部审计工作的权威性与独立性，越能促使被审计部门对审计整改建议做出最迅速的整改或补救措施，从而更好地发挥内部审计工作的治理效用。

其次，要提高高校内部审计人员的独立性。加强对高校内部审计人员独立意识教育，促使内审人员在审计工作中不带偏见，不为人情关系左右，从客观公正的立场上去发现问题、分析问题、提出恰当的审计建议，客观、公正地行使审计监督权。在分配工作任务时，应避免实际的和可能出现的利益冲突和偏见，如果利益冲突和偏见的情况已经或可能出现，内审人员必须主动向上级领导报告并采取回避策略。同时，由于高校内部审计人员与被审计对象同属于高校职工，长期从事固定审计业务工作会使审计双方逐渐熟悉，产生人情关系，从而影响审计人员的独立客观性。因此，还应定期轮换高校内部审计人员工作岗位。

(二)加强高校内部审计组织建设，创新高校内部审计组织形式

首先，探索建立校级高校审计委员会，提升高校内部审计机构的地位与层次。设置审计委员会是美国、加拿大和香港地区的高校内部审计实践的普遍做法，是高校内部审计独立性的重要保证。我国高校可以借鉴上述国家或地区的内部审计实践经验做法，建立由分管校级领导、教职员工代表、教育主管部门代表、其他高校内部审计工作者以及外部审计专家等多方利益相关者组成的校级高校审计委员会，向下监督高校内部审计业务的开展，向上直接对高校领导负责，在外部审计、高校管理层以及内部审计人员之间构建交流平台，协助内部审计人员辨别与应对风险，促进高校治理活动的开展。

其次，加强高校治理行业指导，建立高校内部审计协会。行业协会对于行业发展有着极为重要的影响和作用。尽管我国目前已经存在中国内部审计协会这一行业组织，但是高等学校作为公益二类事业单位，在治理目标、结构、机制等方面均有别于其他组织，其内部审计工作专业性明显较强，亟需专门的专业协会来管理和指导。高校内部审计协会能为高校内部审计人员提供交流的平台，可以在协会成员高校内推行校际内部审计合作与交叉审计。还有利于加强在岗高校内部审计人员的后续教育培训，提高高校内部审计人员的综合素质，规范高校内部审计工作程序。引领高校内部审计机构与审计人员针对高校治理特点，探索创新内部审计活动，增强内部审计业务独立性，提高高校内部审计活动对高校治理目标的适应性。

(三)加强高校内部审计队伍建设，创新高校内部审计工作理念、思路与方式

随着高校筹资渠道的放开、学校办学规模的日益扩大，高校资金运用的规模越来越大，经济活动的内容与形式越来越复杂，因此对资金进行合理、有效管理的要求也就越来越高，高校内部审计的责任也就越来越重，对高校内部审计工作提出了更高的要求。

因此，高校内部审计人员要创新审计观念，培养和激发创新意识，改变只注重审计技术的学习，不注重观念的更新，只注重个别问题，不注重全局问题，只注重审计报告反映问题，不注重报告问题的落实等传统观念;要不断提高内部审计人员的综合素质，学习先进的审计理论与技术，改变工作方式与手段，在内部审计中运用结构方法、数学方法、系统论、信息论和控制论等理论工具，大胆运用抽样审计、计算机审计等前沿审计理论与审计方法，坚持与时俱进，创新审计数据和审计信息的收集与运用方式;要创新内部审计工作思路，在坚持做好财务审计的同时，将绩效审计纳入日常审计业务工作安排，积极推进绩效审计，完善高校内部控制体系与贪腐防范体系的建设;要创新高校内部审计模式，从以静态审计为主转变为静态审计与动态审计相结合，从以现场审计为主转变为现场审计与远程审计兼顾，从侧重事后审计转变为更为侧重事前、事中审计。

(四)创新高校内部审计机制，注重风险控制

随着高校资金筹措、使用自主权的日益扩大，其所面临的资金管理风险也越来越高。作为内部治理机制，高校内部审计工作要着眼于高校的全局目标和整体利益，主动发挥内部控制与治理职能，防范与抵御可能产生的风险。

首先，内部审计人员要不断提高自身风险意识，根据本高校的经济现状与未来发展目标，与高校领导或管理层交流沟通，就高校可承受的风险性质、范围及其大小取得共识，对学校中各组织机构进行风险评估并进行评分，并以此确定审计范围、重点审计对象、审计目标及审计方法。

其次，内部审计人员要学会识别风险，不仅要对高校内部具体经营与管理项目实施风险管理，更要对高校内部审计的制度等环境因素进行综合分析，要充分依据高校内部审计业务的自身特点与规律，建立内部审计的风险防范机制，不断降低审计风险，以促进高校内部治理目标的实现。

第三，要健全风险评估机制。建立风险评估机制是降低内部审计风险的有效途径，内部审计部门应评估高校各职能部门所面临风险的性质、范围及强弱，及时告知有关职能部门风险后果，并给出降低风险的意见、建议及其对策。

最后，要构建可行的风险管理控制方案，同时注重风险控制方案实施后的信息反馈与二次评估过程，对于风险程度过高且无法有效控制或控制成本高昂的项目，应建议终止项目。

［1］ 唐涛.高校内部审计工作创新研究［J］.会计之友，2005(1):38－39.

［2］ 李江.谈高校内部审计制度创新［J］.审计与理财，2005(2):110－111.

［3］ 熊美欣.论内部审计在公立高校治理中的作用［J］.教育财会研究，2005(5):39－42.

［4］ 华永杰，林靖伟.关于高校内部审计创新的思考［J］.浙江水利水电专科学校学报，2007(2):87－89.

［5］ 赵楠.内部审计在高校治理中的作用［J］.经济研究导刊，2008(8):102－103.

［6］ 左益，何伦坤，苏兴文.高校招投标过程监督的法理探讨［J］.重庆工商大学学报:社会科学版，2009(3):105－107.

［7］ 李红.内部控制审计发展历程与现实意义［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2011(6):137－138.

［8］ 陆军伟.浅谈促进高校治理中内部审计的效用［J］.中国商界，2011(12):77.