我国“国家战略性”区域规划的实施效果、存在问题和改进建议

刘云中，侯永志，兰宗敏

(1.国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部，北京 100010;2.北京大学政府管理学院，北京 100871)

一、“国家战略性”区域规划的实施效果

每个“国家战略性”区域规划的侧重点虽有所不同，但规划的落脚点最终都在建设项目和优惠政策两个方面。首先，区域规划主要还是以发展为导向，经由国家发改委批复发布的重点区域规划大多会有区域重点建设项目的相关内容，并以此为抓手带动区域的发展;其次，体现国家战略的重要方面就是对区域相关优惠政策的配置，尤其是作为“先行先试”试点的综合改革试验区，地区优惠政策成为规划的核心。目前，由于“国家战略性”区域规划实施的时间还比较短，全面评价“国家战略性”区域规划中建设项目和优惠政策效果的条件并不具备，本文只是对此作初步的分析。

(一)带动区域经济增长，培育了一批新的经济增长极

国家近年来出台的区域规划的一个重大作用就是通过一些重大项目的部署直接带动了区域经济的增长。新区、综合改革区的设立和区域规划的发布都直接带来了一些重大项目的落实，直接推动了规划区域经济的快速增长。如上海“迪斯尼”项目、天津飞机制造项目、北部湾石化项目等都是在区域发展规划背景下，获得国家相关政策支持，成为地区经济转型升级的重要支撑。除了直接吸引项目外，区域规划还为地区发展构建了平台，增强了地区的政策吸引力，为地区招商引资和区域合作创造了重要前提。从统计数据上来看，国家战略区域规划出台的当年或次年，地区经济一般都会有较大规模的跃升。

区域规划的推动形成了越来越多的新增长极。随着我国国家战略区域规划的密集出台，区域发展格局由主要依赖珠三角、长三角、环渤海地区等少数区域驱动，逐步转变为由东中西多极驱动的模式。“国家战略性”区域规划借助国家政策的扶持，使得产业加速向中西部转移，有助于在中西部地区培育出新的经济增长极。如中西部的成渝经济区、武汉城市圈、长株潭城市群等地区已经成为我国经济新的重要增长极。

中西部新增长极的培育有助于缩小城乡区域差异。近年来“国家战略性”区域规划逐渐以中西部地区为重点，带动了中西部地区经济的快速增长，中国的区域增长格局开始发生改变。2007年以来，中部和西部的增速已经连续5年超过了东部地区。除了对东中西大格局的影响外，近年来一系列针对落后地区的区域规划的出台，推出了很多扶贫优惠政策，如对武陵山区、滇桂黔石漠化地区等直接编制了扶贫规划，加大了对落后地区的支持力度，带动了落后地区尤其是老少边穷和广大农村地区的经济发展，有助于缩小我国的城乡差异。

(二)提高了区域内外一体化程度

区域规划推动一体化主要表现在对内和对外两个方面。对内方面主要表现在跨行政区区域规划的出台打破了区域壁垒，促进了区域市场和要素的融合。其一，“国家战略性”区域规划减少了区域间人才和资金流动的制度性壁垒，推动了产业转移;其二，随着网络化的高效便捷的交通设施的全面覆盖，落后地区吸收和采用先进地区创新技术成果的机会加大，先进地区利用落后地区丰富的自然资源和生产要素的成本将下降，国内市场一体化程度将得到极大提高。对外方面主要是国家边疆地区对外开放程度进一步增强，海西经济区、江苏沿海地区、东北地区、长吉图地区、喀什地区等一系列区域规划的出台深化了对外的开放合作，构建了我国对外的开发开放地区总体格局，并制定了相应的贸易促进政策，使国内外一体化程度进一步提高。

二、“国家战略性”区域规划存在的问题

(一)缺乏统筹考虑

如果规划遍地开花，容易出现宏观导向作用不大，政策优势泛化的问题。自2009年开始，国家战略区域规划开始在全国范围内铺开，一时间，各类国家级综合改革区、示范区、新区等纷纷涌现，区域规划有一种“遍地开花”的态势。截止目前，区域规划已经覆盖了接近40%的国土面积，每一个省区都有自己的国家战略。“国家战略性”区域规划出得过快、过急、过多，就很有可能造成规划的引导性和方向性并不强，缺乏整体统筹和综合安排，失去发展重心和方向。如果缺乏通盘统筹，就难以明确在何种情况下应该由中央政府出台相应的区域支持政策、哪些问题应该由地方政府自己的规划来应对，从而使得国家区域规划的支持重点不突出，需要中央政府予以重点支持的区域反而难以获得真正的支持。

(二)规划内容趋同

区域规划的初衷是国家希望从地方特色出发，通过统一规划发挥地区比较优势，促进区域内各经济主体分工合作，解决各自为政、重复建设问题。①范恒山，区域经济发展:“十一五”成就与“十二五”思路，长安论坛194期，2011年4月。然而，在实际操作过程中，容易出现规划内容趋同的问题。从公布的各规划文件来看，虽然强调地方特色的区域规划很多，但规划的整体趋同性仍然很高，如机械制造以及新能源、新技术等战略新兴产业几乎成为每一个区域规划的产业发展重点。这就会造成地方很多发展项目类似，不仅会带来同质竞争，而且会导致资源浪费。

在区域规划内容趋同的情况下，国家战略容易演变成地区间的竞赛。因为将地方规划上升到国家战略就会在建设用地指标、大项目审批、地区基础设施建设国家资金支持等方面得到相应的实惠。各地逐渐把国家批复规划看成一种“政策机遇”，争相到国家发改委来“运动”，想尽快抢一顶“帽子”，这就会导致地方的盲目攀比竞争，诱发地方通过各种渠道和方式纷纷为自己上升为国家战略造势，国家战略在一定程度上变成了地区竞赛，区域规划的出台在某些时刻成了各个地方竞争的结果。现实中也出现一些类似的情形，有的地方在区域规划获得批准后，各经济主体纷纷展开对资本和劳动力等要素的争夺，甚至各主体之间为争取外部投资者落户不惜竞相让利攀比。最终，区域规划获批不仅没有对各地开发提供正确指导，反而成为新一轮无序开发建设的开始。

(三)重政府轻市场

区域规划虽然是政府出台用于指导地区发展的，具有公共政策属性，但规划重心在于确定地区发展的总体框架，对资源配置、产业发展等进行方向性的引导，而地区的具体发展要放手交予市场去做。政府规划最终是为市场发挥作用，为经济主体的决策配置提供更好的条件。然而，近年来出台的区域规划越来越倚重行政主导作用，而忽视或代替了市场的作用，在规划中给地方赋予了较多的区域优惠政策，使得这些城市地区由于政策受惠而吸引了大量的投资，间接上使区域发展与市场轨道偏离。同时，规划和政策没有明确区分，也是导致地方纷纷竞争国家战略“帽子”的重要原因，争取优惠政策是地方政府的主要动力。

(四)多头管理

区域规划的制定、执行过程中多头管理问题严重。从规划编制主管部门来看，目前主导编制国家战略区域规划的部门包括国家发改委的地区司、规划司、东北司、西部司、体改司、高技术司，环保部，扶贫办，旅游局等多个部门，缺乏统筹协调。同时，工信部、国土部、农业部等都在积极编制产业和部门规划，并提交国务院审批，①如2012年8月5日国务院批复的由工信部主导编制的《无锡国家传感网创新示范区发展规划纲要(2012－2020)》(国函〔2012〕96号)等，因此类规划重在指导产业发展，本文未将其纳入国家战略区域规划讨论范畴。无形之中使国家战略变成了部门之间利益的争夺。而从区域规划执行过程来看，由于区域规划是一种综合性的发展规划，其执行一般涉及到几十个相关部门，经常出现一种事务同时由多个部门进行管理的现象。各职能部门协同不够，影响了区域规划政策措施的实施效果。

(五)法律地位不明确

国外区域规划大多具有法律地位，如日本区域规划的重要特点就是“立法在先，规划在后”，德国区域规划发挥重要作用的原因也是其具有法律效力。而中国区域规划在规划体系地位上就属于非国家法定规划，目前出台的多项区域规划虽然属于国家战略，但无一有法律效力。我国目前区域政策调控手段仍以行政手段和经济手段为主，缺乏稳定性，带来了实施落实的随意性，同时也影响了区域政策的权威性和持续性，不利于对地区发展形成长久持续的政策导向。再加上我国官员任期制所导致的短期行政行为等问题，区域规划的持续效果很难得到保证。

(六)编制方法欠缺科学性

区域规划的编制尚未形成系统的标准和规范，科学性不足。从编制主体来看，虽然规划是由中央政府部门主导编制，但是国家对规划编制人员的从业资格、资质等方面还没有明确的规定，再加上有些地方制定发展规划较为仓促，从而导致这些规划与当地实际脱节。从程序上来看，目前规划编制较好地体现了“自上而下”和“自下而上”的结合，一般是地方把自己制定的方案上报给中央后，由部委组织专门的团队实地调查，与地方政府协商，最后制定方案。在这个过程中，中央与地方难免会有博弈，规划的科学性较难保证。从规划内容来看，目前国家尚未针对区域规划出台专门的编制规范，规划地区的选择、规范内容的范畴、规划的深度都缺乏具体规定，尤其是对于如何界定问题区域，达到什么标准时中央政府才提供援助等问题，还缺乏科学、明确的标准，这就使区域规划的质量很难保证。

(七)不能形成有效的实施机制

“国家战略性”区域规划需要通过区域合作来实施，但在实际过程中由于很多区域规划按照行政区来管理，跨省区的区域规划因缺少激励或约束机制，可能导致不同省份地区仍然会各自为政，在区域基础设施、公共政策等方面仍然缺乏有效的协调机制。尤其是在很多有直接竞争的领域，利益协调更加困难，亟需建立国家层面的协调、补偿、合作机制和切实有效的政策手段。

三、完善“国家战略性”区域规划的相关建议

(一)在坚持中央政府主导的前提下，中央政府应加强与地方政府及独立机构的互动

“国家战略性”区域规划是国家意志集中体现，由中央政府主导，需要中央政府通过宏观层面统筹安排，另外原有的区域规划如区域经济社会发展规划、城乡规划和国土规划等是按照“一级政府一级事权”的原则由地方政府编制。但是“国家战略性”区域规划由中央政府自上而下主导也存在弊端，例如各地区的差异性以及在区域发展中存在的特殊问题可能无法得到体现和反映，各地区的比较优势无法得到充分发挥等，这些弊端在一定程度上影响区域战略的实施效果。

今后国家战略区域规划的制定和实施可以更多地体现中央政府和地方政府的互动。由中央政府统筹协调全局，并加大对重点地区的扶持;地方政府充分发挥主动性，利用区域比较优势，解决区域发展难题。区域战略规划制定和实施方式由地方政府自下而上与中央政府自上而下相结合，充分考虑各地区的利益诉求，使区域规划更具针对性和科学性。

此外要积极引入第三方专业化的机构，形成规划编制的技术主体。在前期确定规划对象、规划核心主题等的基础上，积极引入第三方专业机构进行编制工作，可以将各部门专业化力量进行整合共同参与规划编制，最终由部委和地方进行共同验收，推动规划编制专业化、系统化、科学化。

(二)增强规划编制程序的规范化和透明化

(1)确立国家战略地区准入标准。探索建立国家战略经济区资质条件，多选择可以量化的评价指标，在实地调研的基础上，组建专家团队对国家战略地区进行综合考量，结合第三方独立机构出具的评价报告，来确定该经济区能否上升为国家战略。国家战略要重点关注问题比较严重而地方政府无力解决，需要中央政府支持的地区。

(2)建立国家战略区域规划编制标准和规范。对区域规划的编制(包括内容、范围、深度、层次、程序等)、实施、管理和监督等进行统一的规定，界定区域规划与其他规划的关系，明确区域规划定位和核心目标等。

(3)积极引导公众参与。在规划区选定、规划重点确定以及规划编制等过程中，积极引导公众参与，争取广泛的社会支持，动员各种社会资源参与规划制定和实施。

(4)采用网络、报刊、通知等多种方式和途径，及时详尽公布“国家战略性”区域规划编制的程序、进度和计划，增强透明度。

(三)重视发展理念的转变和制度创新

目前我国区域规划还是以建设项目主导来拉动地区经济的，也正是因为我国频繁出台的对地区经济“救火”似的区域规划，才导致白热化的地方竞赛和区域竞争。因此，区域规划应该科学确定区域规划调控范围，由项目拉动转向经济社会全方面的指引，由以往的产业布局和基础设施建设向改善发展环境、增强软实力转变。从国外经验来看，区域规划也是从建设项目主导逐渐转向经济社会综合发展方向引导，如日本的近两次《全国综合开发计划》和美国的《阿巴拉契亚区域开发法案》等，都开始转向关注重点基础设施和发展环境，对具体的产业项目很少涉及。

实现区域规划内容的转变，需要更加重视发挥市场配置资源的基础性作用。事实上，许多国家的全国性区域规划调控领域被严格限定在需要政府施加影响或进行社会公共管理的范围，如跨区域交通、水资源利用、环境保护等公共工程。而对竞争性领域或产业，政府一般都不涉及，交由市场决定。

“国家战略性”区域规划应更多地鼓励制度创新。今后出台区域规划，更应该着眼于给予地方政府更多制度创新和自主发展的权力。只给出发展方向，搭建发展平台，不制定具体政策，鼓励其先试先行，探索促进本地比较优势更好发挥的区域发展模式，削弱优惠政策和项目驱动的作用。

(四)加强“国家战略性”区域规划体系的建设和规划间的协调

目前我国区域规划之所以会出现遍地开花和地区竞赛的局面，一个重要原因是缺乏全国统一、综合的区域规划体系。一个相对完整的区域规划体系由全国区域规划总体方案和若干重点规划组成。具体重点规划可以按照板块区、类型区、政策区、改革开放试点区等划分多种类型。全国统一的、综合的、多层次的总体空间区划和发展规划方案应该包括:提出完整的全国空间区划体系(多层次、多类型);综合考虑自然、经济、社会、文化以及行政区划等多方面因素，对不同层次和不同方面的区域面临的不同问题，指出不同的规划解决方向(指导思想、原则、目标等);不同规划应该包括的重点内容和政策方向;区域规划应实施监督和动态调整机制等。同时，规划体系还应对区域规划的发展时序和重点给予充分的考虑，什么地区优先发展，哪类地区应重点关注都应该进行全面的统筹。

此外，统一的规划体系还应将区域规划与扶贫、生态建设、主体功能区规划、城乡建设规划、国土规划等结合起来。在审批区域规划时要确保区域规划与国家区域总体发展战略及主体功能区战略规划等相关规划的衔接和协调，以减少摩擦成本，提高区域规划实施效果。

从协调机制角度，应建立国家层面的协调机制和机构，加强各规划之间的协调和区域共建共享。如推动东部沿海地区与内陆腹地地区利用各自资本、土地、劳动力等要素优势，开展产业园区合作共建、共同招商、财税分成等，鼓励并引导在旅游、基础设施建设、环境整治、社会保障等领域展开实质性区域合作。同时，推动地区在资源开发利用中建立利益补偿机制，由国家层面协调机构组织，在大区域实现利益的均衡。

(五)加快“国家战略性”区域规划的立法步伐

要尽快制定区域规划法及相关法律体系，并与现行的城乡规划法和土地管理法有效衔接，为区域规划的实施提供法律依据和监督保障。通过立法，明确区域规划的法律地位，使区域规划从编制、实施、监管各环节具有法律约束力，对随意违反规划的行为予以惩罚。把区域规划的立法工作提上议事日程，加快区域协调发展条例的研究制定工作的步伐，尽快出台相关法律法规，促进我国区域政策的科学化与规范化。

可参考发达国家的经验，制定对区域规划的基本任务、组织、管理进行界定的基本法(如德国的《国土规划法》、日本的《国土综合开发法》、法国的《领土整治与开发指导法》和美国的《地区复兴法》等)，作为编制区域规划的依据，并在实施中制定相关的具体法律、法令以及政策，作为确定全方位区域规划之地位与职能的保障。