论析加拿大和韩国海洋机制对我国的启示

2013-08-15 00:52:35陈碧钦
武夷学院学报 2013年1期
关键词:海洋资源海洋渔业加拿大

陈碧钦

(福建信息职业技术学院,福建 福州 350003)

一、加拿大和韩国海洋立法背景

从地图上看,加拿大三面环海,是拥有世界上最长的海岸线,长达24.4万千米,所辖海域面积约为587万平方千米,相当于该国陆地总面积的60%。为了维护和协调利用海洋资源,1868年加拿大制定颁布了《渔业法》和1869年《沿海渔业保护法》,二战以后,加拿大制定了《领海及渔区法》,并于1996年1 2月18日颁布实施了《加拿大海洋法》,成为世界上第一个进行综合性海洋立法的国家。该法旨于维护加拿大的海洋权益。

在1982年《海洋法公约》通过之后,世界海洋大国开始加强海洋管理,韩国政府也开始关心海洋管辖权的问题,并于1996年韩国签署批准《海洋法公约》,设立海洋渔业部。1987年韩国制定了《海洋开发基本法》,但于2002年被《海洋渔业开发框架法案》所取代,《海洋渔业开发框架法案》此后经过多次修订,目前的最新修订版于2009年11月28日生效 (法律号:9717)。2008年,把建设交通部和海洋渔业部合并为国土、交通和海洋事务部(Ministry of Land,Transport and Maritime Affairs,简称“国土海洋部”)。

二、加拿大韩国的海洋管理机制

1、加拿大海洋管理模式及管理战略

加拿大海洋开发利用和管理历史悠久,可追溯于1868年加拿大制定颁布了《渔业法》和1869年《沿海渔业保护法》。加拿大海洋管理模式规定其以低潮线为界,低潮线以内的资源各省对其享有管辖权,低潮线以外则按照不同的行业分别由各个相关的联邦政府部门管理。这些部门主要包括海洋渔业部、交通部、环境部、公共安全部4个部门,并在此基础上建立了海洋管理的协调机构。[1]

2002年7月,《加拿大海洋战略》提出的海洋管理工作要点可以概括为:坚持生态方法;重视科学知识和传统生态知识相结合;坚持可持续发展原则和综合管理、预防为主原则;坚持协调政府各部门与产业界以及广大公众的利益。

(1)明确适用范围,确定海洋管理战略的制定和实施主体

《加拿大海洋法》第28条明确了该法对海洋的管理战略仅仅适用于海洋,将河流和湖泊排除出适用范围。由以上可以看出“加拿大采用的是全新的海洋综合管理体制,并且这种地位和体制的确立没有剥夺其他部门原有的海洋管辖权,而是在充分尊重这些管辖权的基础上,通过一种有效的工作机制,与各部门进行磋商和协调,制定国家的海洋战略原则”

(2)海洋管理原则

《加拿大海洋法》第30条规定了海洋管理战略的原则。根据该条规定,国家海洋战略依据下列原则确定:(1)可持续发展原则,即在不危及后代人满足自身需求的基础上满足当代人的发展需要;(2)在加拿大享有主权的河口、沿岸和海洋水域中的活动的综合管理原则;(3)预防原则,侧重预防。[2]这一规定首先将可持续发展原则作为保护海洋环境和开发利用海洋资源的基本指导思想,同时强调对海洋的综合管理,突出预防原则的地位。

2、韩国海洋管理机制

自从联合国宣布1998年为世界海洋年后,面对美国海洋管理的改革和海洋法律与行政机构的设立的巨大变化,尤其是对专属经济区与大陆架的开发计划等海洋资源开发管理方面再次强调的趋势,韩国政府顺势而为把《海洋开发基本法》修订为《海洋渔业开发框架法案》。

《海洋渔业开发框架法案》从该法案的第2条来看,制定该法案的基本理念是:认识到海洋是一个丰富的资源宝库,是生命的摇篮。它可以作为物流通道,对国民经济和人民生活产生巨大的影响。应当着力发展科技化、信息化和高附加值的海洋产业,谋求对海洋资源的可持续的开发和利用,给子孙后代留下一个富饶的可利用的海洋。

该法案第3条对一些重要术语进行了界定。如“海洋”(Sea)一词指韩国主权、主权权利或管辖权所及的如内陆水域、领海、专属经济区和大陆架等海洋区域,以及根据宪法缔结和颁布的条约或者被普遍认可的国际法规,韩国政府或其人民可以参与其开发、利用和维护的海洋区域(sea area)。“海洋资源”(marine resources)一词指对国民经济和人民生活有价值的可供开发利用的资源,如海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋能源、海洋旅游资源和海洋空间资源等。“海洋产业”(marine industry)一词指与海上运输、港口、渔业、海洋科学和技术的发展、海洋环境、海洋旅游、海洋信息相关的产业,以及其它与海洋和海洋资源的管理、维护、开发或利用相关的行业。

(1)韩国海洋开发基本原则及战略目标

海洋环境和生态保护原则

为保护海洋环境,《海洋渔业开发框架法案》规定政府应当制定关于防止各种污染源和废弃物污染海洋环境发生的政策。政府应当努力保护和维护海洋生态系统,包括保存海洋生物物种、保护海洋生物生境等。

海洋安全管理

为保护公民的生命和财产安全免受海洋事故的威胁,《海洋渔业开发框架法案》规定政府应当制定和实施关于海洋安全管理的政策,包括发展海洋安全技术、改善海洋交通环境、保障船只安全、以及建立海上事故应急反应机制。

海洋资源的开发与利用

《海洋渔业开发框架法案》除了关于海洋资源开发与利用的规定,新增加了建立海洋开发和促进基地(第19条),在南北极圈等特定地区设立海洋科学基地(第20条),加强国际合作(第21条)的规定以及关于培育海洋产业的规定。

为适应迅速变化的海洋环境,除了为期10年的“海洋开发基本规划”外,还配合了为期三年的滚动计划 (Rolling Plan),每年还制定颁布年度执行计划,即10年综合规划→3年滚动计划→1年执行计划。第二个海洋开发基本规划 (OCEAN KOREA 2011,2011-2020)的总体目标是:至2020年使韩国发展成为世界先进的海洋强国。三个具体的发展目标是:其一,实现可持续发展的海洋环境管理与保护;其二,促进海洋产业的发展与传统海洋产业的升级;其三,适应国际海洋新秩序与扩大海洋活动领域。

为实现这些发展目标,第二个海洋开发基本规划着力针对以下五个战略方向加强能力建设:实现健康安全的海洋利用与管理;为了开创新成长动力开发海洋科学技术;培育高品质的未来型海洋文化旅游产业;随着东亚的经济发展促进海运港口事业;强化海洋管辖权确保国家海洋权益。

(2)韩国海洋政策的发展趋势

(一)加强海洋行政综合管理,调动地方政府和民营资本的积极性

在中央政府,韩国于2008年设立国土、交通与海洋事务部(简称“国土海洋部”),作为海洋事务的主管部门。在地方,根据各地的区域特色有针对性地发展海洋产业。例如,在韩国南部西部开始开发海洋休闲产业(SEA LEISURE BUSINESS),东部北部开始了海岸带管理与深层水域开发产业。除了国际性或者重点海洋事业主要由中央政府投资以外,大量有经济收益的海洋产业开发项目,如海洋资源开发、海洋旅游开发项目,则扩大地方政府参与的机会,鼓励民营资本参与投资。

(二)促进海洋科技研发,培养海洋专业人才

韩国政府专门设立“支持海洋技术研发基金”,基金总额的10%左右用于促进海洋高等教育的发展,特别是培养海洋专业人才,如海洋法研究人员、高级船员、海洋导游等各类专业人士。

(三)重视海洋文化宣传,提高公民海洋意识

通过海洋庆典、新闻媒体宣传、海洋休闲运动会等多种多样的形式,举办海洋文化活动,提高公民对海洋的保护意识。

三、加拿大、韩国海洋机制对我国的启示

当前,我国海洋开发与海洋经济发展面临严峻挑战,海洋生态环境总体上与国家整体环境是一样的,发展趋势是是改善的,但局部区域却趋于恶化,海洋环境安全不仅受到来自企业淡薄的海洋环境保护意识的威胁,而且外部面临着海洋强国对我国海洋资源的掠夺和侵占,新兴海洋战略性产业基础非常薄弱,海洋开发能力比较脆弱,海洋开发技术创新缓慢,同时海洋国土也与部分国家存在着争议。因此,建设海洋管理机制系统,合理利用海洋资源,维护我国海洋合法权益,保护海洋生态环境,发展海洋技术,是我国目前极为紧迫的一项任务。他山之石可以攻玉,国外的成功经验对于我国当前“九龙闹海”的海洋管理体制无论在理念还是在制度上都有很大的启示意义。

(1)重视部门分工,成立综合协调机构

由于海洋资源的多样性、分布空间的交叉性、海洋环境的多变性和流动性以及海洋资源开发利用涉及到各个不同的行业、群体,因此对海洋这个自然、经济、社会复合的生态系统,必须进行综合管理,必须实行有别于陆地管理的新模式,才能保证我国海洋产业较好、较快、持续的发展。[3]

目前,我国海上执法队伍存在着 “九龙治水”现象,既政出多门,在管理上又存在着疏漏,彼此之间缺乏有效的沟通和执法上互相配合,难以做到相互协作、相互配合,执法效率低下,而且还相互掣肘。 我国可以借鉴加拿大的海岸警卫队做法,成立综合协调机构,在各部门充分发挥执法作用的基础上构建协调合作的模式。

(2)加快海上执法能力建设

近几年我国沿海省份不断提出海洋开发战略,政府也从国家层次给予高度重视,2012年10月16日,国务院密集批复了天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广西等多省市的海洋功能区划。实际上,早在2012年4月底,国务院就批准正式实施《全国海洋功能区划 (2011 年-2020 年)》(以下简称 《区划》),《区划》确定了我国到2020年海洋空间开发、控制和综合管理要实现的六大目标。武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示,上述七省一市的海洋功能区划的获批,可以看作是落实国家对海洋资源管理开发的战略部署。海洋开发有了国家层次的战略部署,可以进一步凸显海洋经济在国民经济中的战略地位,但海洋经济快速发展,却对海洋资源和生态环境带来了越来越大的压力,我国应加强海洋执法能力建设,建设一支符合现代化要求的执法队伍。不仅要加大对海上执法装备的资金投入,同时还要借鉴加拿大的经验或者韩国的经验,着重加强培养高素质的专门海上执法人员,促进海洋高等教育的发展,特别是培养海洋专业人才,如海洋法研究人员、高级船员、海洋导游等各类专业人士,为改变执法落后的局面提供资金、人才等基础力量的支持。

(3)整合、合理配置海上执法资源

分散的执法现状导致海上执法力量的不足,缺乏统一的协调机制使得大型技术装备起不了作用,另一方面,执法活动的重复又造成了相关政府部门人力物力不必要的投入,既造成了资源浪费,又没有发挥其应有作用。因此,整合、合理配置海上执法资源,破除部门利益,建设符合我国实际的行之有效的完善的海洋管理机制系统,合理利用海洋资源,维护我国海洋合法权益,保护海洋生态环境,发展海洋技术,是我国目前极为紧迫的一项任务。

综上所述,我国在海洋立法以及执行海洋执法机制时不仅要借鉴其他国家的统一的综合性执法机制,而且在立法的技术上应当更加完善,更加成熟,立足长远,确保各种制度规定能够得到强有力的执行和落实,以更有效地对我国的海洋进行管理,维护我国的海洋权益。

[1] 张守月,张哲.加拿大海洋管理和海上执法解析与启示[J].世界海运,2010(11):64-67.

[2] 沙颖平,崔世洋.国外海洋管理的模式、特点及启示[C].国家海洋局北海分局海洋行政管理工作研讨会论文集,北京:海洋出版社,2003:27~31.

[3] 于宜法,马英杰,薛桂芳,郭院.制定海洋基本法初探[J],东岳论丛 2010(8):163-167.

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