泛北部湾区域生态文明共享的行为监督机制研究

李璐璐，肖 祥

(桂林理工大学，广西桂林 541004)

实现泛北部湾区域合作是我国适应全球化发展的一个重要举措。目前，泛北部湾区域经济合作已经纳入国家发展战略。然而，经济的发展离不开生态环境的支撑，生态文明倡导可持续的发展方式，因此，在积极推进区域经济的协调发展过程中，区域生态文明的共建共享越来越引起人们的关注。为防止区域生态文明共享的过程中滋生各种机会主义，保障区域生态文明共享的健康发展，需要建立必要的行为监督机制，规范各方的权利与义务，约束各方的行为，实现区域生态文明共享的良性发展。为此，探讨构建泛北部湾区域生态文明共享的行为监督机制具有重大的现实意义。

一、泛北部湾区域生态文明共享行为监督机制的内涵

生态文明是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和;是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。区域生态文明共享就是区域发展过程中以合理、公平、持续、和谐为基本价值理念，以资源共享、责任共担、发展共赢为基本方式的生态文明建设模式。[1]生态文明建设已经成为全世界、全人类的共识，在此背景下，生态文明共享成为区域合作的一个重要议题。泛北部湾区域的概念是在构建中国-东盟地区“一轴两翼”合作格局的基础上提出的。在地理范围上，泛北部湾地区包括中国(广西、广东、海南3省)、越南、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、文莱等东盟国家。[2]在全球化进程不断加快的今天，加强该区域生态环境保护，推动生态文明共享是加强中国与东盟各国合作的重要任务。

泛北部湾区域生态文明共享离不开必要的行为监督机制以规范各方的权利与义务，约束合作各方的行为。所谓区域生态文明共享的行为监督机制，是指为实现区域生态文明共享而建立的行为监督系统的组成及运行机理。它包括三方面的内容:一是行为监督管理组织，如设立独立的泛北部湾区域生态文明共享质量监督机构，专门负责泛北部湾区域生态文明的监督管理工作，处理区域共享中的矛盾和冲突;二是指导行为监督的方针、政策，明确各方应遵守的基本准则及所承担的责任，为生态文明共享的监督管理提供政策依据;三是实施行为监督的方式和手段，如经济、法律手段等，以便综合运用各种有效措施实现动态监督。

二、构建泛北部湾区域生态文明共享行为监督机制的重要性

(一)泛北部湾区域生态文明现状的客观要求

伴随着经济的快速发展，资源和环境同社会发展的矛盾日益突出，泛北部湾区域在共享经济飞速发展成果的同时，也面临着生态环境日益恶化的危险。在经济发展的初期，我国北部湾地区在毁林开荒的同时砍伐大量的森林换取外汇，以牺牲自然资源为代价换取经济发展，造成了我国森林面积锐减。由于森林资源受到破坏，相应水资源和土地资源流失严重，造成自然灾害频发，生态环境每况愈下。同时，伴随着经济的发展、工业化和城市化水平不断提高，造成了大气污染、垃圾成灾等问题，生态环境进一步恶化。环境污染引发的问题已经越来越引起社会重视，面对严峻的生态环境，需要各国政府共同努力，不单要依靠强制性行政手段，还必须建立生态文明监督管理机构以确保生态环境保护政策的落实。

(二)贯彻生态保护法规、落实生态保护责任的现实需要

实现区域生态文明共享已是必然趋势，然而如何规避生态文明共享过程中地方保护主义和机会主义风险成为各国必须面对的课题。为实现生态文明，各国都制订了保护生态环境的法律法规，然而针对泛北部湾区域生态文明共享的立法还未完善，同时，政策法规的落实和执行则需要监督机构的约束。目前，还没有建立独立的泛北部湾区域生态文明共享的行为监督机构。立法的缺失和监管机构的缺位会使得个别国家忽视生态文明共享，不履行生态保护责任，容易造成地方保护主义和机会主义抬头。建立独立的监督管理机构有利于对泛北部湾区域生态文明共享工作实施统一的监督管理，落实生态保护责任，促进区域生态文明共享顺利发展。

(三)促进泛北部湾区域协调发展的迫切要求

经济的发展需要稳定的生态环境做支撑，“自然界一方面在这样的意义上给劳动提供生活资料，即没有劳动加工的对象，劳动就不能存在，另一方面，也在更狭隘的意义上提供生活资料，即维持工人本身的肉体生存的手段。”[3]生态资源和能源为经济的发展提供外在保障。同时，经济的发展也有利于本地区的可持续发展和生态保护。随着泛北部湾区域经济合作的展开，各国的比较优势和互补效应逐渐显现，在“绿色泛北”、“生态泛北”目标的指导下，南海丰富的资源得以更加有效地开发和利用。加强对泛北部湾区域生态文明共享的行为监督有助于“泛北”区域的协调发展，实现经济发展和生态文明的双赢。

三、泛北部湾区域生态文明共享行为监督机制的构建

建立完善的泛北部湾区域生态文明共享行为监督机制，可以加强执法监督的权威性和规范性，促进泛北部湾区域生态文明共享模式的实现。针对泛北部湾区域生态文明共享现状，合作各方要转变观念、提高认识，从以下几方面努力构建泛北部湾区域生态文明共享行为监督机制。

(一)成立独立的监督管理机构，加强组织机构建设

1.设立专门监管机构。

构建泛北部湾区域生态文明共享行为监督机制，首先要成立独立的、高权威性的监督管理机构，如“泛北部湾生态监管委员会”，以行使生态文明共享监督管理权。我们可以借鉴发达国家的成功经验，对生态环境保护系统实行垂直管理，从而有效地破除地方保护主义。该机构主要由各国生态环境保护负责人组成，实行最高负责人问责制，并成立完善的内设机构，对泛北部湾区域的污染防治和资源的保护行使监督管理权，代表泛北部湾区域行使归口管理、组织协调、监督检查等职能。在设立独立的生态文明共享监督管理机构的同时，要丰富机构内部建设，下设污染治理、资源保护、政策宣传等部门等。

2.加强监管队伍建设。

泛北部湾区域生态文明监管队伍建设是落实生态文明共享的基石，一支过硬的监管队伍是泛北部湾区域生态文明共享监督机制有效实施的基础。首先要加强监管执法队伍建设，强化监管网络，设有生态环境监督管理员、生态保护宣传员、护管员等监管执行人员，负责生态环境监督管理的宣传和日常报备查处工作;要加强监管人员的培训和考核，实行竞聘上岗，以提高监管队伍素质，造就一支高标准、严要求、专业化的监督管理队伍。其次要加强技术监管队伍建设，为生态环境监督管理提供技术保障。生态环境监测是生态环境监督管理的前哨，生态环境监督管理必须依靠生态环境监测。[4]在配备先进的科学仪器的同时要提高技术人员的现场监测能力，提高生态环境监管人员的技术水平，以有效的科学数据为依据，为生态环境监督管理提供理论依据。

(二)制定完善的监督管理政策，落实合作各方的责任义务

1.制定规范性文件。

规范性的方针、政策和必要的制度框架是监督管理机制存在的前提和基础。我国在生态环境保护实践中形成了“预防为主”、“谁污染、谁治理”、“强化环境管理”等三大政策法规体系和“环境保护目标责任制”等八项管理制度[4]，这些可以作为泛北部湾区域生态文明共享行为监督机制构建制度制定的依据。因此，要抓紧制定促进泛北部湾区域生态文明共享机制构建的法规、规章和政策，确立监管部门的地位、机构组成、管理职能以及监管程序等，从而明确各监管机构的职责和权限，从而做到有法可依，规避保护主义和机会主义风险。

2.严格执法程序。

严格的执法程序和工作程序是保证监管工作科学化、规范化的有效措施。在实际工作中，主要建立环境保护补助资金管理和使用程序、污染源及污染防治设施监理工作程序、限期治理程序、排污收费程序、现场处罚程序、环境污染与破坏事故调查和处理程序、环境监理稽查工作程序等。在实际的工作中应严格执行相应工作程序，狠抓落实，做到执法必严、违法必究。

3.明确合作各方所应承担的责任。

奥尔森的“集体行动”理论认为，公共物品的产生要靠强制性或选择性的方式，即要么强制执行，要么以奖惩机制来使外部性内化。[5]因此，为减少泛北部湾区域生态文明共享实现过程中的机会主义倾向，一方面要靠严格的法律制度和执法程序来规范各方的责任义务，约束合作各方的行为;另一方面要建立起相应的奖励机制，对富有社会责任感、主动肩负泛北部湾区域生态文明共享责任的企业或个人实行奖励，给予减免税等优惠政策。同时，努力营造诚信、信赖的社会氛围，形成隐形激励，从而减少集团成员“搭便车”等机会主义倾向。

(三)综合运用多种方式手段，将监督管理落到实处

1.合理运用法律手段。

泛北部湾区域生态文明共享的实现需要强有力的法律保障。目前，有关泛北部湾区域生态文明共享行为监督的法律还不健全，仍需不断完善和深化。应当尽快制定一部综合性的泛北部湾区域生态文明监督管理体制立法，尽快将泛北部湾区域生态文明共享的监督工作纳入法制轨道，做到有章可循、有法可依，运用法律武器保护泛北部湾区域的生态文明。

2.综合运用经济手段。

在法制不完善的情况下，应综合运用经济手段，加强财政对生态文明共享工作的监督。所谓经济手段，就是指国家根据价值规律，利用价格、税收、信贷等经济杠杆，调节和影响企业在生产开发中保护环境和消除污染的行为。[6]一方面要根据相关法规强化排污收费工作，适时适当提高排污费征收标准，保证专款专用，减少工业对生态环境的破坏;另一方面要增加财政对生态环境保护领域的投入，加强技术保障，运用财政补贴和税收优惠等措施鼓励各种节能减排活动，促进企业自觉保护环境。

3.强化运用行政手段。

泛北部湾区域生态文明共享的实现是一项复杂的系统工程，需要各级各部门的协调配合，因此政府部门应充分发挥自身的监督、协调职能，运用行政手段促进泛北部湾区域生态文明共享监督机制的科学有效运行。政府部门对环境保护发挥着统一监督管理作用，着眼于研究发展战略，拟定环境规划，协调政府与企事业单位的关系，促进各国政府间的交流与合作。加大政府对环境的监督管理力度，是促进泛北部湾区域生态文明共享监督机制科学有效运行的关键。

(四)加强公众参与，实行公众监督

1.调动公众参与生态环境保护的积极性。

生态文明关系到人类的生存和发展，与人们的生活息息相关，对生态文明的保护需要公众的参与，以调动社会各界的力量对政府和社会进行监督，督促各机构依法行政，促进环境问题的解决。如可以对检举、举报破坏生态环境不法行为的单位或个人提供物质奖励，以充分调动公众参与生态环境保护的积极性;同时对促进生态文明共享的实施提出宝贵意见和建议的单位或个人提供奖励，鼓励公众为泛北部湾区域生态文明共享建言献策。

2.完善公众监督组织。

民间生态环境保护组织可以作为泛北部湾区域生态文明共享行为监督机制建设的有力补充，在公众监督过程中起到主导作用。完善公众监督组织，一要健全组织结构，如权力机构、执行机构、办事机构等，逐级明确监管责任，增强各级人员的责任感;二要强化队伍建设，强有力的民间组织监管队伍是落实公众监督的重要基础，要加大对泛北部湾区域生态文明监管员的培训力度，努力实现民间组织监管网络的全覆盖;三是健全组织内部制度，要以有关法律为依据，结合泛北部湾区域的工作实际，细化民间组织监管的具体工作制度，为民间组织监督管理系统的正常运行提供有效保证。

3.畅通公众监督渠道。

首先，泛北部湾区域生态文明监督管理委员会应下设群众来信来访部门，现场为公众解疑释惑，解决监督管理过程中的信息不对称问题，同时对公众所反映的问题积极做出回应;其次，开通24小时热线电话，鼓励公众举报、控告违反破坏生态文明的不法行为，鼓励检举、揭发生态环境保护机构工作人员的违纪、违法及失职行为，做到实时监控;最后，要利用好网络平台，发挥网络监督的重要作用，建立起上下联动，群策群力的互动机制。最关键的是泛北部湾区域生态文明监督管理委员会在接到举报后要积极做出反应，第一时间到现场检查和调查取证，对公众监督做出有力回应，给不法分子以严厉打击，促进泛北部湾区域生态文明共享的参与者和建设者严于律己，自我约束。

总之，研究泛北部湾区域生态文明共享的行为监督机制的目的在于平衡区域间的利益，保障区域内各方的权益，实现生态利益、经济利益和社会利益的统一，以促进泛北部湾区域生态文明共享的良性发展。

[1]肖祥.“反公共地悲剧”与区域生态文明共享[J].人民论坛，2012，(7):58.

[2]刘又堂.泛北部湾区域旅游合作机制研究[J].东南亚纵横，2008，(3):49.

[3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集[M].第3卷.北京:人民出版社，2002:269.

[4]薛凯.浅谈大庆市生态环境监督管理[J].大庆社会科学，2004，(3):54.

[5]王慧博.集体行动理论述评[J].经济研究，2006，(4):81.

[6]王显义，高赛.社会主义市场经济体制的建立必须强化环境监督管理[J].油气田环境保护，1996，6(2):28.