政府执政理念对“新农保”制度价值取向的影响及启示

郑 军

（1.安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233030；2.绵阳师范学院 商学院，四川 绵阳 621000）

政府执政理念是指政府处理公共事务的思想观念和基本原则，政府管理行为本质上是一定理念指导下的产物，有什么样的理念，就有什么样的政府行为［1］。制度的设计受制于人的思想观念，制度的好坏也取决于设计制度的理念正确与否、合理与否。我国农村养老保障制度设计的主体是我国政府，政府的思想观念往往通过执政理念表现出来。因此，政府执政理念必然对我国农村养老保障制度的价值取向产生影响。

而价值理念是任何一项制度建制目标和建制原则的根据，可以说建制理念或价值取向模糊或不正确，制度的运行绩效将受到很大的影响。有学者曾指出学界缺乏对社会保障理念进行明确、统一的分析，理念“赤字”严重存在于当前的社会保障研究中［2］。因此，在构建有中国特色的农村养老保障制度过程中，对现阶段我国政府执政理念对“新农保”①一般把从1986年开展的农村社会养老保险称为“老农保”，而把2003年开展的新型农村社会养老保险称为“新农保”。制度价值取向的影响进行分析和评价，无疑有利于为我国政府在农村养老保障模式选择、制度设计等方面提供重要的指导思想。

一、“构建社会主义和谐社会”：现阶段中国农村养老保障制度的政府执政理念

改革开放以来，我国社会主义事业取得了辉煌的成就，然而随着市场经济的进一步深化，特别是进入21世纪以后，我国经济社会发展正处于一个关键时期。一方面，国际上机遇与挑战并存；另一方面，国内存在许多不和谐因素，例如经济社会发展极不平衡、贫富差距日趋明显等。这些因素使得我国在建设和发展社会主义的过程中，必然遭遇更加复杂的矛盾与更为突出的问题。只有妥善处理和解决这些矛盾与问题，使各种利益关系得到有效协调，才能紧紧抓住时代赋予的历史发展机遇，通过经济社会的快速发展，全面建设和谐、小康的社会主义社会。对此，胡锦涛提出，构建社会主义和谐社会的执政理念，“既是对我国改革开放和现代化建设经验的科学总结，也是在新的国内外形势下提高党的执政能力、贯彻落实科学发展观、更好地推进我国经济社会发展的战略举措”［3］。

需要指出的是，我国政府的执政理念从“以经济建设为中心”转变为“构建社会主义和谐社会”，经历了一个逐步成熟和深化的过程。2002年，党的十六大在阐述我国全面建设小康社会的宏伟目标时，首次提出要建设“社会更加和谐”的小康社会。2003年，党的十六届三中全会提出科学发展观，强调要以人为本，全面协调可持续发展，要求实现“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，贯穿其中的重要思想，就是要努力实现整个社会各个方面的和谐［4］。2004年，党的十六届四中全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，进一步概括形成“和谐社会”的概念，提出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置”，并要求全党要不断“提高构建社会主义和谐社会的能力”。2007年，胡锦涛在党的十七大报告中更是提出“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”，这个重大论断深化了对社会主义本质的认识，对社会和谐与科学发展观的关系进行了科学合理而又详实的论述，强调只有实现社会和谐，才能保证科学发展，反之，只有通过科学发展，才能实现社会和谐。

然而，如何把握“社会主义和谐社会”的科学内涵并努力实现之？胡锦涛指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动；公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现；诚信友爱，就是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处充满活力，就是能够使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定；安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结；人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好。”［5］

同时，在怎样构建和谐社会问题上，2004年，党的十六届四中全会明确了构建社会主义和谐社会的切入点，即“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”［6］。2007年，胡锦涛在党的十七大进一步强调要加快推进以改善民生为重点的社会建设。社会建设与人民幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

特别是“社会主义和谐社会”执政理念更加注重社会公平，强调在“效率优先、兼顾公平”的基础上要“把维护社会公平放到更为突出的位置”。胡锦涛也指出：“要坚持把最广大人民的根本利益作为制定和贯彻党的方针政策的基本着眼点，正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。”［7］

综上可见，无论是基于“构建社会主义和谐社会”执政理念的内涵和切入点，以及胡锦涛对民生问题重视的视角，还是对“效率与公平”关系的进一步梳理，强调“把维护社会公平放到更为突出的位置”，均可以看出在“构建社会主义和谐社会”的执政理念下，加快完善包括农村养老在内的城乡社会保障体系的制度建设，是缓解我国贫富差异日益突出、促进社会稳定快速发展、实现和谐社会的必然选择。

二、“构建社会主义和谐社会”的执政理念对“新农保”制度价值取向的影响

2006年，党的十六届六中全会指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度。”［8］因此，不难发现，“构建社会主义和谐社会”的执政理念对“新农保”制度价值取向的影响，正是以“社会公正”为中间变量，通过“构建社会主义和谐社会”的执政理念→社会公正→“新农保”制度价值取向影响的传导机制表现出来。

（一）影响的传导机制分析

1.“构建社会主义和谐社会”的执政理念与社会公正之间的内在联系

2005年，胡锦涛《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话》中指出：“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我们社会主义制度的本质要求。只有切实维护和实现社会公平正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性和创造性才能发挥出来。”［9］显然，促进社会公正，既是构建社会主义和谐社会的前提条件，也是社会主义制度的本质要求。具体而言，两者的内在联系主要表现在以下三个方面。

（1）社会公正是构建社会主义和谐社会的重要前提。公平正义是社会主义的核心价值取向，也是构建社会主义和谐社会的前提条件和重要基础，离开社会公平，就谈不上和谐社会。当前，我国社会正处在社会转型时期，即体制转换、结构调整和社会变革过程。在这个过程中，由于市场发育还不完全成熟，民主法制和社会保障尚未健全，导致社会各阶层之间贫富差距加大，人民内部不同阶层、不同群体之间的利益矛盾产生，不公平的社会现象日益突显出来，并呈急剧扩大之势。因此，努力推进社会公平的实现，提升社会公平的程度，消除或缓解社会各个阶层、各个群体之间的不满和抵触，避免相互之间的恶性互动，保证绝大多数社会成员的基本权利，社会才能避免动乱，人民才能安居乐业，整个社会才能实现和谐稳定、有序发展。

（2）社会公正是构建社会主义和谐社会的本质要求。马克思曾经指出：“在共产主义社会里，任何人都没有特定的活动范围，每个人都可以在任何部门内发展……因而使我有可能随我自己的心愿今天干这事，明天干那事，上午打猎，下午捕鱼，傍晚从事畜牧，晚饭后从事批判，但并不因此就使我成为一个猎人、渔夫、牧人或批判者。”［10］即共产主义是真正实质意义上的公平社会。社会主义作为向共产主义的过渡阶段这一根本性质，决定了要消灭旧社会的各种不平等因素及其基础，实现社会公平。目前，我国在几十年的改革开放中，虽然取得了巨大成就，但各种社会不公平问题也呈现出来，突出表现在权利享受不公平、机会不公平、分配不公平等。这些问题已经影响到社会的安定团结，影响到社会主义的健康快速发展。因此，努力实现社会公正，消除这些不公平现象，才能实现社会稳定发展，适应社会主义和谐社会的本质要求。

（3）社会公正是构建社会主义和谐社会的根本基石。社会主义和谐社会包括六个特征，即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处等［11］，因此，公平正义已经成为建设社会主义和谐社会所要解决的重要问题之一，即没有公平正义作为和谐社会的根本基石，和谐社会建设就难以巩固。正如罗尔斯所言：“理想的‘正义’社会应拥有最大的公平自由，每一个公民都应该享有公民的自由”［12］216；罗尔斯认为：“在机会平等公平的条件下职位和地位向所有人开放，而且要让最少受惠的社会成员获得最大利益，要改革社会和经济的不公平状况，避免由于资产和财富分布上的不均衡而导致社会中的较不利者不能有效地行使他们那一份与别人相同的影响力”［12］213。也就是说，社会公正包括法律上的公平、事实上的公平以及结果上的公平。

2.实现社会公正对“新农保”制度价值取向的影响

一般而言，社会公正就是指为一定社会范围内的社会成员提供均等的条件和机会，以保障其应得的权利。社会公正的实现必然要求社会保障制度必须用来保障每一个社会成员的养老、医疗、失业等各种经济权利，不能因身份、地域、职业等原因而把部分公民排除在外。具体而言，社会公正通过以下三个方面对农村养老保障制度产生影响，从而明确了我国“新农保”制度设计的价值取向。

（1）社会公正要求农村养老保障制度能够维护农村老人的自由和尊严。历史证明，只有在保证每个公民尊严的前提下，促进和实现所有公民的自由权利得到公正、平等的发展，才能稳妥而和谐地保持整个社会的稳定和发展。然而，在二元户籍制度下，每一个中国居民从一出生就被严格地划分为“农民”和“城市居民”，从而造成农民在身份的限制下，包括养老在内的各种权益得不到同城镇居民相同的保障。因此，他们的养老保障也只能是以土地保障和家庭养老为主，一旦离开了土地，这种保障的功能就无从谈起。显然，农村养老保障制度的缺乏，使得我国农民也失去了自由迁移的权利，被牢牢地束缚在生养他的土地上。这既不符合市场经济发展起码的公平竞争原则，也与“构建社会主义和谐社会”社会公平的本质要求相去甚远。因此，公正的养老保障制度应该确保每一个公民拥有自由权利，不管走到哪里，只要是本国的公民，都应当平等地享有养老保障的权利。只有这样，所有中国老人的尊严才能得到有效的维护，社会才能实现和谐、稳定的快速发展。

（2）社会公正要求农村养老保障制度确保农村居民的养老经济权利。著名经济学家奥塔·锡克指出：“经济利益是人的最基本的利益。”［13］权利在本质上就是要求政府部门保护或提供共鸣的某种收获或满足，如果没有这种收获或满足，或者承诺的收获、满足不具有实质的现实性，那么，所谓权利现象就不可能存在。政治权利最终都要通过经济权利的获得和满足来实现，养老保障制度本身就是公民一种权利形式，是以制度的形式来保障公民养老经济权利的实现。养老保障权利从根本上来说，是公民在年老时有从社会获得物质帮助的权利。大多数后现代国家都是福利国家，包括公民养老保障在内的各项经济权利基本上都能较好地实现，几乎不存在生存危机，因此，这些国家更为强调公民的政治权利。相反，大多数现代国家都比较落后，包括养老在内的各项经济权利缺乏保障，公民的生存危机还无法解除。因此，对于现代国家来说，养老保障制度更侧重于对公民养老经济权利的维护。以公正为价值取向的养老保障制度，就是要确保每个公民养老经济权利的平等性，只有生存问题解决了，才可能享有真正的平等的政治权利。

（3）社会公正要求农村养老保障促进农村居民自由而全面的发展。衡量一个国家现代化发展水平，不仅要看经济增长的速度和劳动生产率的提高，也不仅要看经济结构、政治运作和社会环境的改善，还要看人的全面发展程度。为此，胡锦涛在十六届三中全会上提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。其中，以人为本，就是指既以人的全面发展为根本目的，又要依靠人民群众，去实现人的全面发展这个目的，是目的和手段的统一。要把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为经济社会发展的根本出发点和落脚点，围绕人们的生存、享受和发展的需求，提供充足的物质文化产品和服务，围绕人的全面发展，推动经济和社会的全面发展［14］。因此，养老保障制度作为实现社会主义和谐社会“公平正义”的重要制度保障，必须保证全体国民无论是社会强者还是社会弱者在养老权益方面都享有法定的平等权利，防止一部分人享有特权和另一部分人被非法剥夺权利，并且激励每个公民在解决养老风险等后顾之忧的前提下，积极劳动，努力学习，掌握各种技能，发挥自己的潜力，使自己得到充分而自由的发展，最终实现推动社会的快速稳定发展。

综上所述，“构建社会主义和谐社会”的执政理念提出了社会公正的明确要求，而养老保障制度作为实现社会主义和谐社会“公平正义”的重要制度保障，其制度价值取向必然不能再是“老农保”时期的“以公平促效率”或“效率优先、兼顾公平”，相反，社会公正使得养老保障改革与制度建设过程中维护社会公平正义和促进共享发展成果的价值取向与建制理念，已经成型并得以明确，即“新农保”时期我国农村养老保障制度价值取向已经演变为“公平优先、兼顾效率”或者更进一步为“公平、正义、共享”［15］。

（二）影响的过程分析

2002年党的十六大在阐述我国全面建设小康社会的宏伟目标时，首次提出要建设“社会更加和谐”的小康社会。自此，社会保障制度摆脱了作为国有企业改革和市场经济体制配套工程的从属地位，成为一项基本社会制度，并越来越受到政府与学界的高度关注。

2003年党的十六届三中全会审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。2004年，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案中，将“国家建立和健全社会保障制度”条款写入宪法，标志着法理上社会保障制度成为社会发展必要的基本制度安排。2005年，胡锦涛《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》中指出：“要进一步完善社会保障体系，逐步扩大社会保障的覆盖面，切实保障各方面困难群众的基本生活，让他们感受到社会主义大家庭的温暖。”［16］至此，“完善社会保障体系”已经成为构建社会主义和谐社会的基本工作之一。2006年10月，党的十六届六中全会审议通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了到2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务，其中居于第三位的是：“社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。”［17］2007年10月党的十七大提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”与“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”的两大工作目标，强调建设有中国特色的社会保障体系是贯彻落实科学发展观的必然要求，对于构建社会主义和谐社会具有重要意义［18］。2009年，国务院出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确了“新农保”制度的基本原则、任务目标和参保范围等。自此，维护社会公平正义和促进共享发展成果，实现全面、协调、健康发展已经成为包括农村养老在内的我国社会保障改革的基本价值追求。

综上所述，我国“新农保”制度设计的“公平、正义、共享”的价值取向与我国“构建社会主义和谐社会”的执政理念同步走来，经历了一个逐步成型的过程。这种价值取向必然对我国现阶段的农村养老保障制度的模式选择、制度运行以及可持续发展产生深刻影响。

三、对中国“新农保”制度价值取向中政府责任的评价和启示

显然，要对我国“新农保”制度价值取向中的政府责任进行正确评价，必须回答以下三个方面的问题。第一，评价的目的或意义是什么？第二，评价的标准是什么？第三，评价的结果如何？

从第一个问题来看，一般而言，社会保障的价值取向或建构理念不仅表现为社会保障制度的目标、原则、立论的依据和逻辑的起点，还涉及到社会保障制度的安排和模式的选择。实践证明，社会保障制度的“成败在表面上看似乎取决于现实制度安排和政策实践，本质上却受到一定理论流派和价值取向的制约”［19］。因此，价值取向在一定程度上制约着社会保障制度的建立、改革和发展轨迹。那么，包括“新农保”在内的社会保障制度设计的价值取向受到哪些因素影响，其中起决定性作用的因素是什么？该因素对“新农保”制度设计的价值取向作用的传导机制是什么？应该指出，我国新时期经济社会发展所面临的国内国际新环境，是我国政府提出“构建社会主义和谐社会”的重要因素。这是因为，一方面，国内经济建设在取得巨大成就的同时，经济社会发展不均衡现象日益突出，我国城乡差距、贫富差距日趋扩大，不和谐因素已经对我国经济社会的快速稳定发展形成了潜在的危险；另一方面，经济全球化带来严重挑战，国际上文化霸权主义正向全世界扩张，传统与非传统安全威胁因素相互交织，迫使我国政府居安思危，必须调整政府的执政理念，消除社会不和谐因素。为此，党和政府提出了“构建社会主义和谐社会”的执政理念，该理念所具有的要实现社会公正的本质特点，决定了我国农村养老保障制度的价值取向理性回归到“公平、正义、共享”。总之，对我国“新农保”制度价值取向中的政府责任进行评价，有利于梳理我国农村养老保障制度价值取向演变的轨迹和线索，从而加深对“新农保”时期我国农村养老保障制度模式选择、制度安排等内在根源的认识和理解。

应该指出，第二个问题和第三个问题密切相关，回答了第二个问题，那么第三个问题的答案也就呼之欲出。首先，从第二个问题来看，联合国《世界人权宣言》第二十三条第三款规定：每一个工作的人，有权享受公正和合适的报酬，保证使他本人和家属有一个符合人的尊严的生活条件，必要时并辅以其他方式的社会保障①参见《世界人权宣言》（http：∥baike.baidu.com／view／22902.htm）。。联合国《经济、社会、文化权利国际公约》第九条规定：人人有权享有社会保障，包括社会保险②参见《经济、社会、文化权利国际公约》（http：∥www.un.org／chinese／hr／issue／esc.htm）。。欧洲社会宪章等法律文件，也以各种方式宣示公平是社会保障制度的核心理念和基本的价值诉求。因此，维护和实现社会公平应该是现代社会保障制度的本质特征。而政府责任或执政理念对“新农保”制度价值取向影响的结果是否符合现代社会保障制度维护和实现社会公平的本质特征，应该是评价的主要标准之一。其次，我国农村养老保障制度的价值取向经历了对于公平与效率的艰难抉择，从单纯追求平均到效率优先、兼顾公平，再到公平、正义、共享价值理念的形成，体现了农村养老保障制度价值理念从附属到独立、从实然到应然的定位历程。而政府执政理念也经历了从“以阶级斗争为纲”、“以经济建设为中心”到“构建社会主义和谐社会”的变化历程。正如前文分析的那样，不同时期的政府执政理念，对同期农村养老保障制度价值取向产生了决定性影响。如果说从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的执政理念导致农村养老保障制度价值取向从“平均主义”演变为“效率优先、兼顾公平”，是逐步远离现代社会保障制度维护和实现社会公平的本质特征，那么，在“构建社会主义和谐社会”执政理念的作用下，我国农村养老保障制度价值取向回归为“公平、正义、共享”，应该是符合现代社会保障制度维护和实现社会公平的本质特征的。因此，从我国“新农保”制度价值取向中的政府责任评价标准来看，评价的结果显然是令人满意的。

可以预计的是，随着党和国家对“构建社会主义和谐社会”执政理念的深刻理解、贯彻落实，则无论是各级政府财政资金的投入力度，还是农民所享受到的实实在在的养老利益，都会得到进一步加强和提升。需要指出的是，随着我国30多年改革开放和经济高速增长，资源和环境对经济发展的瓶颈约束日益显现，再加上我国人口老龄化和高龄化趋势日益明显，城乡社会保障制度差异逐渐缩小，实现经济社会可持续发展，满足人民群众更高层次的保障需要，应该是我国城乡社会保障制度发展规律的未来走向，也是我国农村养老保障制度对党和政府的执政理念提出的新要求。因此，强调“可持续发展”和“以人为本”应该是我国政府进行执政理念创新的重要方向。

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