大城市灾害医学救援体系构想

陈 千，徐 昌，宋耀君*

(1.第二军医大学卫生勤务学系卫生勤务学教研室，上海 200433;2.上海市卫生局应急办，上海 200016)

随着社会的快速发展、城市化进程的加快和区域化发展战略规划的实施，大城市逐渐成为我国区域政治、经济、文化发展的中心，在国家整体发展战略中占据举足轻重的地位。同时，应该看到，人口的不断聚集、老龄化进程加快、民众灾害防控意识不强、自然资源和社会资源的过度消费、环境保护和治理的相对滞后等，使得大城市较其他规模城市更容易在自然或人为灾害事件中受损，灾害的后果更为严重、社会损失巨大，已成为全球灾害学家的共识，也是国际减灾十年和当今社会生活中人们关注的焦点［1］，加强大城市灾害事件救援体系建设成为应对灾害的核心任务。国内外实践表明，作为灾害救援体系不可或缺的组成部分，建立科学完备的医学救援体系对于提升大城市灾害救援体系的整体绩效起着至关重要的作用，成为大城市救援体系建设的核心内容。特别是对我国而言，医疗体系经过改革开放30多年的快速发展，大城市的优质医疗资源已接近发达国家水平。在当前加快大城市灾害救援体系建设进程中，利用医疗体系的建设成果，完善灾害医学救援体系建设，成为我国大城市灾害救援体系建设的重要着力点。

1 将大城市医学救援体系建设纳入政府战略建设内容 夯实医学救援体系建设基础

社会观念的变革和灾害救援的实践让人们逐渐意识到，灾害医学救援的水平与效率事关受灾人民的生命、健康与伤害损失程度，是保证人民“健康权益”的重要内容，是衡量政府决策能力的重要指标之一。为此，我国国家和地方政府均采取了不同的措施加强医学救援体系的建设。2006年国家颁布《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》使灾害医学救援行动有了法律保证，2009年我国提出“要制定和实施卫生应急体制建设和发展规划，加强国家级区域性医学救援中心建设，加强灾害现场卫生应急队伍和装备建设，完善应对巨灾的医药应急物资储备”，并将其作为2011年卫生建设十大重点工作之一［3］。在此基础上，各大城市地方政府也将其纳入地方政府建设重要内容，并制定相应的配套措施，如广东省政府高度重视，并给予灾害医学救援体系建设提供行政、政策、财政等全方位支持，使救援体系的理论研究与培训、救援基地、队伍及运行等在短时间内快速建立并迅速发展。这些举措较大程度弥补了我国城市建设中灾害医学救援的诸多缺陷，改善了医学救援体系发展相对滞后的现状，为灾害医学救援体系的科学发展提供制度保证。

2 按大城市灾害救援行动规律构建包括医学救援在内的综合决策指挥链 确保指挥顺畅

决策指挥体系是大城市应对重大灾害事件的指挥部门，其体系设置的科学性决定了救灾行动能否有效开展及其救援效果。由于大城市较其他规模城市在自然和社会环境与结构上更具复杂性，使得其灾害的发生具有更为明显的多样性，灾害发生后难以用一种或几种固定的方式指导救援工作的实施，给救援的决策指挥与管理带来巨大的挑战，建立科学的灾害救援决策管理体系，是我国大城市灾害救援首先要解决的问题。

为此，大城市要以灾害种类为基本依据，结合各类灾害共性和特殊性，建立统一的灾害救援管理综合性城市应急救灾部门，并根据灾害类型形成不同指挥机构(如防汛指挥部等)，统一领导和管理灾害救援工作;各行政业务管理部门(如市卫生局)作为成员单位加入指挥机构，在综合指挥机构统一指挥下根据业务功能参与各阶段救援工作。这一管理决策模式将提升大城市应对复杂多样的灾害的能力，也能规避传统的管理部门间条块分割、职责不清、效率不高的问题，加强了市一级行政管理机构间的协调沟通，提升了指挥效率。

但同时应该看到，灾害救援体系中的医学救援并非由单一的市级指挥机构构成，而是要依托日常管理中形成的市－区(县)－各基层机构三级管理体系将指挥命令下达到基层机构，由具体机构派出人员执行相应的救治任务。因此，对大城市而言，救灾指挥链的联合集成不应只局限于市一级管理机构，而应建立包括区(县)在内的二级管理协调组织或机制，确保指挥(链)到底，保证指挥部命令能够快速、准确地通过二级管理协调组织传达到具体的实施机构，实现救援行动中各基层医疗机构和其他部门灾害救援机构的有效协同。

3 按灾害进程规律系统性设计大城市灾害医学救援体系 实现医学救援无缝联接

减灾工作的过程系统由测、报、防、抗、救、援六大环节构成，只有将各环节统一考虑才能形成合力，实现减灾效益的最优［4］。但从大城市灾害管理的实践来看，“重救轻防”的思想仍然根深蒂固，特别是医学救援体系，往往仅作为灾害发生后救援体系中伤病员救治及灾后防疫的内容纳入救援体系，对医学救援的实质内涵和功能缺乏全面的理解和分析，使得现代灾害医学发展的成果，难以应用于灾害救援体系在灾害预防和恢复阶段的整体规划、建设与使用中，影响医学救援的整体效能。因此，按照灾害进程规律实现医学救援在六个减灾工作环节的无缝联接紧迫。

3.1 灾害预防阶段 要加强“测”中对各类灾害(如地震)可能引发伤病数量、严重程度等信息的收集、分析和预测能力，判断医学救援可能需求;要明晰“报”中涉及的实际医学救援需求的项目类别、数量、管理机构、资源保障及协同机制等;要将灾害发生过程中的自救、互救、伤病预防及应对的教育和演练等内容纳入“防”中，同时在“防”中要依照灾害特点，在城市120急救医疗体系基础上，以各区(县)为区域范围建立相应的专业及应急医学救援队伍，建立救援能力评估标准及训练规范，加强救援队伍的实际救援能力。

3.2 灾害救援阶段 “抗”中主要加强对各类“抗”的措施实施后的效果评估，及时变更和分析可能的医学救援需求及分布情况，协调专业及应急医学救援力量做好救援准备;“救”中要根据指挥部统一指挥，以“黄金1小时”为标准，通过灾害救援物流体系，保证各类医学救援资源快速到达指定地域、快速组织施救和及时后送，尽最大可能挽救生命，减少伤残。

3.3 灾后恢复阶段 “援”主要加强伤病民众的后续救治、康复，受灾民众的心理疏导及服务，防疫工作的开展等，确保不发生灾害环境下我国大城市由于人口集中易于传播、水源和自然环境易受污染等问题引发的公共卫生问题。

4 按大城市灾害的特性整合医学救援与灾害救援体系的资源 提升救援行动效率

4.1 信息整合 信息整合是科学施救的前提条件。通过信息分析实现提前预警，哪怕是几分钟，都有可能帮助政府和民众采取正确措施减少或避免伤亡，而同时，对灾害可能导致的人员损伤及公共卫生事件的准确分析判断，也将为医学救援的准备与高效实施提供依据。虽然我国大城市均初步建立了包括城市的建筑类型及分布、交通、通讯等在内的城市信息网络，为开展各类灾害的损失评估和减灾决策提供了信息依托，但多数业务管理部门(公安、消防、医疗等)在开展本业务领域的减灾策略研究中往往各自为战，信息不通畅，信息利用效率低。为此，应在综合指挥机构的统一协调下建立实现各业务部门信息共享的灾害评估系统平台，并开发相应的专业灾害救援需求分析系统，为提前、准确预警，科学、快速决策和及时、高效救援提供信息基础。

4.2 人员及物资整合 人员及物资整合是提升大城市灾害施救效率效果的物质基础。大城市灾害发生后往往面临交通与通信中断、建筑损毁、人员伤亡数量较大等问题。由于进入现场施救人员有限，医学救援队伍不仅要提供伤病救治服务，同时还需与公安、消防等一线人员协同参与人员的搜救、处置以及在受灾人员无法逃生情况下提供临时处置建议等。为此，须将医学救援力量和其他一线救治力量进行适当整合，加强协同，一方面医学救援要借助其他救援队伍的通讯系统和交通设施保证医学救援人员能够在短时间内快速抵达现场开始施救，力争在最佳救援的“窗口时间”内提供有效救治服务;另一方面，利用减灾物流系统，及时快速补充所需药品、器械及其他卫生耗材，保证救治的连续性。

4.3 科学技术整合 现代科学的发展呈现交叉共融，互通互鉴的趋势，而减灾科学同样也具有上述特点。虽然在减灾科学理论与实践发展基础上，已意识到应整合相关学科技术，发挥合力才能提升整体效能，并在决策管理层初步实现了多学科多部门的综合协调，但在具体技术操作层面不难发现，技术及研究成果不能共通共享的现象仍普遍存在，如某大城市房地产管理部门开发基于GIS的全市房屋建筑详细分布图，而卫生部门在进行防震抗震及救治需求评估时却不能共享此成果，需重新开发类似的系统［4］。因此，基于减灾科学这一平台，加强相关学科技术的相互融合，将为推进减灾科学发展、提升减灾效果提供有力的技术保障。

［1］ 康仲远.中外大城市灾例对比研究系列报告·灾害学［J］.1997，11(2):62 －70.

［2］ 马东辉，贾 抒，范继平，等.大城市市突发自然灾害应急机制制建立情况分析及对策.工程抗震与加固改造［J］.2007，29(1):106－111.

［3］ 卫生部:我国将完善应对巨灾的医学救援机制［EB/OL］.(2009－04 －03)［2011 －05 －26］.http://news.Sina.com.cn/c/2009 －04 －04/033717545790.shtm1.

［4］ 高汝熹，罗守责.大城市灾害事故综合管理模式研究［J］.中国软科学，2002(3):109－114.