民办义务教育的窘境与突围

罗永明，熊建平

（1.江西中医学院 药物研究所 江西 南昌 330004；2.民盟江西省委 江西 南昌 330008）

民办义务教育的发展扩大了教育资源的总量，满足了社会多样化的教育需求，吸纳了社会富余资金参与办学，调节了国家财政性教育经费的使用方向，形成了办学体制的多样化，增强了教育的选择性，打破了公办义务教育的垄断，促进了公办义务教育的均衡发展和教育的竞争，推进了我国教育体制、机制、结构与教育教学改革的创新。然而，民办义务教育的发展已经到了一个非常纠结的时期，遭遇到环境、政策、体制机制的障碍，处在生存尴尬的窘境之中。

一、民办义务教育的窘境

造成民办义务教育办学窘境的原因是多方面的，一是社会对民办教育的偏见由来已久；二是在法律层面对民办学校的法律性质定位模糊；三是相关政策法律环境压缩了民办教育的生存空间；四是民办学校的财务窘蹙，随时都有办学资金链断裂的危险。

1.社会环境的窘境

新闻媒体对民办教育的报道，正面少而负面多，社会舆论对民办教育的批评之声从未停歇过，民众对民办教育的偏见颇深，一提到民办教育，便会与挣钱敛财相联系，而对于民办教育所承担的培养人才功能和对社会所作出的贡献则置若罔闻。令人糟糕的是包括政府部门的许多领导干部也有这样的认识，多数政府官员从未系统学习过《民办教育促进法》的内容，当民办学校去政府相关部门办事时，他们往往将民办学校当成谋利的企业对待。更有一些人大代表、政协委员们曾多次上书提案建议国家彻底取消民办义务教育学校的办学，他们简单偏颇地认为，现在国家财政能力已经足够强大，义务教育本就是政府的责任，应由政府包办，发展民办义务教育易失于教育的公平。

2.法律环境的窘境

（1）民办学校的法人属性模糊。民办学校从出生的那一天起，就面临着法律身份属性模糊的尴尬。公办学校定性为事业单位似乃天经地义，而同为教书育人、同为国家培养人才的民办学校则被定性为 “民办非企业法人”，登记在民政机关。由于民办学校这种非牛非马的法律身份的模糊性，从而导致《民办教育促进法》中所规定的民办学校可以享受与公办学校同等待遇的诸多政策无法落实。民办学校无法与公办学校一样享受土地征收优惠政策来扩大办学规模，甚至一些地方的税务机关按照企业的标准向民办义务教育学校征收各类赋税；民办学校的教师无法享受与公办学校教师同样的权利，民办学校的学生无法享受公办学校学生的同等待遇；民办学校的学生拿不到义务教育阶段学生补助金和困难生补助金，义务教育阶段学生的生均公用经费民办学校学生只能领到公办学校的一半甚至更少。

（2）民办教育的法律制度存在冲突。“合理回报”本来是《民办教育促进法》的一个亮点，立法的本意是为了吸引更多民间资金投资教育，鼓励举办者按照公开的游戏规则运作，取得相应的回报。然而，各地资料和专题调研都表明，“合理回报”像一块烫手的山芋，令大多数民办学校不敢贸然选择获取，其原因就在于对“合理回报”缺乏明确的有法律依据的具体细则，目前还没有看到哪所民办学校做出了 “要求合理回报”的选择。《民办教育促进法》对民办学校取得“合理回报”是这样规定的：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定扣除其他的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。而《民间非营利组织会计制度》规定：“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权；收支结余不得向出资者分配；非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业”。这样民办学校出资人出资部分所形成的校产所有权和从办学节余中提取合理回报的政策均受阻碍，影响到出资人继续投资民办学校的积极性。

（3）法理上的“非营利性”规定与事实上的“营利性”相矛盾。《教育法》规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办教育机构”。但中国的国情是必须吸引“以营利为目的”的公有或非公有企业法人参与办学，而一些事业组织、党派组织、社会团体，甚至国家政权机关等主要是运用长期由公共财政积累的国有资产参与举办民办学校，其中的一些组织和个人也具有明确的“营利动机”。一方面，民办学校享有国家和政府在土地、税收等方面的政策性优惠；另一方面，一些民办学校在教育收费、资金运作、办学经费结余的分配等问题上，按照“营利性学校”的性质加以办理。一旦遇有纠纷，法院也难以审理判定。

3.管理环境的窘境

（1）漠视民办义务教育学校的生存权、发展权。无论是中央政府还是地方政府都少有将民办教育纳入社会经济发展规划的动作，仍然是将民办学校定格在“拾遗补缺”的思维框框中，无视民办学校应有的发展权。例如，我们调研的江南某省N市的某民办教育集团在该市新区建设之初就已经前瞻性地在此兴建了一所高标准的学校 （从小学至高中），校园规模可容纳消化新区70%的义务教育阶段学生和80%以上的高中学生，而当地政府无视这一事实的存在，紧临该校另建了一所与该校相同办学层次的公办学校，使得该民办学校生源不足，校舍在闲置。一方面政府的教育重复投资浪费巨大，而另一方面则并没有解决好学生就近入学的问题，离这两所学校较远的学生只得就近选择在条件较差的学校就读。

（2）民办学校变相成为公办学校的师资培训基地。《民办教育促进法》规定，公、民办学校教师应享受同等待遇，但政府对民办教师的管理一直处于放任自流状态，民办学校的教师因无法享受与公办学校教师同等的教育教学、业务培训、身份认证、职务晋升、养老保险等待遇，而导致教师队伍不稳定，影响其教育教学质量的提高。多数民办中小学校的教师在民办学校先工作几年，获得了教育教学经验后，再跳槽到公办学校任教，民办学校的管理者戏称这种现象为 “民办学校是公办学校培养师资的黄埔军校”。但却少有公办学校的教师自愿流动到民办学校任教。

（3）就读民办义务教育学校的学生无法取得学籍。就读民办学校的学生其迁出校因利益之争不按规定将学籍卡交出，不肯开具转学证明已是常事，而民办学校属地教育行政部门因没有学籍卡则不给入学就读民办学校的学生办理学籍注册，导致民办学校学生身份的不确定性，影响学生的学习情绪，影响学生家长给子女的学业安排，影响民办学校的招生计划。

（4）规范升级但促进措施未同步跟进。自2006年以来，政府对民办学校的规范逐步升级，早已经到了严管级别程度，而促进民办教育发展的政策与措施则极少看到；相关政策法律环境压缩了民办教育的生存空间，政府偏好于采用管理公办学校的方式管理民办学校，使得民办学校的发展难显个性特色。政府要求公办学校做的，同样要求民办学校做到，但却又无相关配套措施。例如，为加强校园安全保卫工作，要求民办学校与公办学校一样安装摄像头、聘请保安，增加人防技防措施；为做好此项工作，公办学校享受着政府安保技防、人防费的专项资助，而民办学校则得不到任何资助。

4.财务环境的窘境

（1）办学资金来源单一，政府助资责任缺位。民办学校与公办学校最本质的区别就是投资办学，既然是投资办学，就应有持续稳定的资金注入。但中国绝大多数民办学校都是以学养学的办学模式，学生学费是民办学校最主要的经济来源，而义务教育的学生本应是免费教育，收取学生学费明显违背了《义务教育法》的相关规定，于是民办学校只得打出各种政策擦边球，以维持学校的正常运转。对同样为社会承担了义务教育任务的民办学校，政府不仅不承担培养费用，就连义务教育学生的生均公用经费也不愿意足额拨付。有些地方政府甚至以学生自动放弃义务教育权力为由完全不拨付该款；即使是那些与政府签订了委托培养义务教育学生任务的民办学校，政府在拨付教育培养费的时候往往会以各种理由扣除部分资金，少有获得全额拨付的学校。

（2）民办教育发展基金虚位。《民办教育促进法》规定，各级政府应建立民办教育发展专项基金，但到目前为止国家还没有制定出专项基金援助民办义务教育学校的运行机制。现实的情况是，只有极少数的地方政府建立了民办教育发展专项基金，且只有极少数的民办学校获得过政府专项基金的资助，一旦民办学校因资金链断裂不能正常运转，民办学校只能落得个倒闭关门的下场。

（3）办学筹资困难。由于我国公共财政支持民办教育的机制还未建立，与民办教育发展相适应的优惠政策也未配套，民办学校贷款融资更是困难，挫伤了举办者继续投资民办教育的积极性，多数民办学校面临办学资金的困难，即使有雄厚的资金，也不敢轻易投入其中。

由于民办义务教育遭遇诸多办学的困境，许多投资者纷纷退出了民办义务教育的办学。据统计，全国民办初中和民办小学校的数量在达到2005年的高峰后便逐年减少（2005年民办初中4608所、民办小学6242所），并有继续下降的态势。

二、民办义务教育走出困境的出路与对策

造成民办义务教育如此尴尬的窘境，主要责任在政府而不是民办学校，民办义务教育的发展要摆脱这些困扰，笔者认为政府应从三个方面革新和突围。一是要创设有利于义务教育阶段民办学校特色发展的政策和社会环境，准确定位民办学校的法人属性；二是要创新管理措施，建立分类管理民办义务教育学校的制度；三是要构建公共财政框架下新型的政府与民办义务教育学校的关系。

1.创设环境

创设环境的突围，就是政府要创设有利于义务教育阶段民办学校特色发展的政策和社会环境。一是要提高民办义务教育的存在和发展的必然性和必要性的认识。义务教育阶段民办学校的发展，有利于促进教育事业“重中之重”任务的落实，加快普及和巩固九年义务教育的进程。民办义务教育的发展，有助于解决当前因社会转型所带来的流动人口子女就学难的问题。民办义务教育，顺应了多种社会需求，缓解了选择教育给公办学校带来的种种压力。二是要加强民办义务教育意义的教育宣传工作，尤其要加强地方党政一把手对民办义务教育的认识教育，建议在各级党校学习培训课程中增加《民办教育促进法》的课程学习，要使得各级领导充分认识到民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。发展民办义务教育，对于深化办学体制改革，拓宽教育投资渠道，促进教育资源合理配置，形成教育竞争机制，都具有重要的现实意义。三是要清理法律相关文件，改善法制环境，将各部委有关针对民办教育的法律文件和部门规章调整为一致，不再出现歧义或相背。四是新闻媒体在报道民办学校的宣传过程中，应与公办学校的报道一视同仁，应以正面报道为主，坚决打击媒体敲诈民办学校的行为。五是给民办学校一个准确的法律属性定位。建议可参照湖南省的做法，将民办学校定性为自收自支的事业单位，这样既可解决民办学校教师与公办学校教师同等待遇的问题，还可促进公、民办学校教师之间的合理流动。

2.管理革新

政府管理革新的突围，一是要创新管理措施，建立分类管理民办义务教育学校的制度。建议率先将民办义务教育学校实行分类管理试点，按照营利性、非营利性对民办义务教育学校进行分类登记注册。民办教育的营利性和非营利性问题，一直是社会重点关注的问题，而备受争议，也是民办学校难以获得同等待遇的重要原因之一。如果将民办义务教育学校实施分类管理，可以允许营利性和非营利性民办义务教育学校并存，但要明确各自的性质与所有权。营利性民办学校要按照企业运作方式实施自主经营，其管理办法按照企业经营管理办法实施，其不再享受非营利性民办学校的政策；非营利性民办学校则按照公益组织运作方式组织实施。对非营利性民办学校要给予类似公办学校的政策支持，包括享受税收减免、政府给予一定的专项资助、鼓励多渠道社会资金的投入、教师享受与公办学校教师等同的社会地位等等。与此同时，政府和捐助人、捐助机构也要对资金的使用情况进行严格监管，以保证办学资金全部用于教育教学建设，防止资金流失。二是政府要将民办义务教育列入社会发展规划。无论民办义务教育学校其性质如何，都是宝贵的教育资源，都应该充分利用，因此，各地政府部门在做社会发展规划时，特别是在做当地教育发展规划时应列入总体规划，避免教育资源的浪费，也有利于民办义务教育学校的稳步发展。

3.角色转换

政府角色转换的突围，就是要构建公共财政框架下新型的政府与民办义务教育学校的关系。新《义务教育法》规定,国家实行义务教育,对义务教育阶段的受教育者免收学杂费。为了实现义务教育,现政府采取的措施是由政府投资直接举办义务教育学校，即政府通过税收等方式取得的财政资金直接投资举办学校,然后招收学生,以实现国家的教育目标。但这并不是唯一的方式，还可采取的另一种方式是政府向非营利性机构购买教育机会 （或学位）。这里的非营利性教育机构主要是指民办学校。

政府向民办学校购买教育后,将履行两者职能，扮演两种角色：一是政府作为教育购买者,履行教育出资的职能。学生就读民办学校之后,在培养关系上发生了变动，即由进入公办学校学习转为接受民办学校的教育,但这并不意味着放弃国家对其出资接受进行义务教育的权利。这时政府向民办学校购买教育学位将它提供给受教育者。于是教育经费的投入方向要发生变动，由以前的将培养经费投入到公办学校,转而投向民办学校。作为买卖双方的政府与民办学校此时是一种对等的契约关系。政府作为“买者”要履行出资责任，民办学校作为“卖者”要按合同提供合格的教育服务。当然政府的出资额以公办学校的生均教育经费为标准,超过部分由受教育者承担。双方如果发生纠纷,可适用民法中的合同法。二是政府作为教育服务的管理者,防止民办学校为了获取更多的利润,蓄意降低隐性投入从而损害教育质量。

在新型关系下,由于民办学校获得了与公办学校同样的教育拨款的机会，将会极大地拓宽办学经费的来源，激发办学积极性,更多的教育机会将会被提供出来。首先是民办学校将会加大对教育的投入，不会再搞短期行为，这在很大程度上缓解了我国教育机会不足的紧张局面。其次是有利于教育中“准市场”的形成,在公共财政框架下，政府根据在校学生数来决定对学校的拨款额，于是民办学校也可以为通过在“准市场”中争取生源来获得政府的教育经费。这样就增加了教育机会,有利于竞争环境的形成。对于政府来说,可以降低教育资源配置的成本。在这样一种新的背景下，政府与民办学校的关系将变得更为清晰简单，公、民办学校之间师生的不平等待遇问题、民办义务教育学校的财务困境等诸多问题将会迎刃而解，民办义务教育学校的生存状况将得到改善，办学活动将充满活力。