山东半岛城市生态环境的法律制度研究

卢玉婷

(中国海洋大学 法政学院， 山东 青岛 266100)

“山东半岛蓝色经济区”对内依托广阔腹地，对外连接国际市场，拥有极具区域特色的城市群。城市的崛起是区域经济发展的先导，城市的繁荣为区域经济注入了活力，但是一味追求城市经济的孤立增长则明显违背客观规律。美国生物学家葛莱特·哈定在1977年提出了两条生态定律，他认为:“我们不能只做一件事”，“任何事物都与其他事物相联系而不可分割，人类只是其中的一部分”。［1］作为依托海洋发展蓝色经济的独特区域，山东半岛的良性发展离不开经济效益和生态效益的统一。然而，受经济利益的驱使，人类加大了对资源的开发力度，从而导致区域内城市生态环境每况愈下，城市的环境问题令人堪忧。

一、“蓝色经济区”城市生态环境的现状

恩格斯曾说，我们不要过分陶醉于我们对自然界取得的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。［2］519山东半岛蓝色经济区内各城市在享受经济硕果的同时，也深受环境问题的威胁。就区域内城市的生态状况而言，既存在城市生态环境的普遍性问题，亦兼具基于地域特殊性而产生的个别性问题。

(一)“蓝色经济区”城市生态环境问题概况

《山东半岛蓝色经济区发展规划》中明确指出，“山东半岛蓝色经济区”规划主体区范围包括山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市的无棣、沾化2个沿海县所属陆域，海域面积15.95万平方公里，陆域面积6.4万平方公里。为了提升区域中心城市综合服务功能，在充分考虑山东半岛各城市发展水平的前提下，《山东半岛蓝色经济区发展规划》提出了“培育青岛—潍坊—日照、烟台—威海、东营—滨州三个城镇组团”，旨在打造我国东部沿海地区的重要城市群，为海洋经济集聚发展提供战略支撑。在地理空间上，区域内六大城市均傍海而建，先天自然环境极具海洋特色，后天经济发展又不平衡，城市的生态环境问题复杂而特殊。

近年来，区域内城市的环境问题随着经济的迅猛发展而日益凸显，城市生活垃圾污染和工业污染尤其严重。资料显示，烟台市内六区一天产生的生活垃圾量达1 500吨，有时则高达1 700吨，若这些垃圾无法获得及时有效的处理，便会成为城市巨大的污染源。2012年4月15日，山东广播电视台报道，潍坊安丘市的石灰埠村受五家高污企业集中轰炸，村子成了毒气营。废旧轮胎炼出的油属于多种油体的混合物，油质极差，已被国家明令禁止生产和销售。另外，焚烧废旧轮胎产生的大量有毒有害气体严重污染空气，生产过程中排出的污水渗进土壤直接影响农业生产。

蓝色经济区各城市还面临着由于海洋捕捞过度而引发的近海岸生物多样性降低、传统渔业资源严重衰退等问题。［3］83随着山东半岛城市群的发展，自然生态系统所占比例日益缩小，加之生态环境恢复周期较长，有的生态现象甚至无法再生，这样城市的可持续发展遇到了巨大挑战。

(二)“蓝色经济区”城市生态环境问题的地域特性

1.海洋生态问题是城市生态环境问题的特有表现。蓝色经济区在依托海洋、发展海洋产业的同时，深受海洋灾害的影响，台风、风暴潮的威胁比较常见。由于临海工业企业的快速发展而导致近海水域的水质急剧恶化，加之溢油事故和赤潮的发生，使得近海渔业资源趋于枯竭，海岸带受到侵蚀。

2.旅游业对城市生态环境有突出影响。山东半岛蓝色经济区旅游资源丰富，拥有极具特色的地理地貌，吸引了大量国内外游客，由于游客人数常常超出旅游区地域容量，加上管理不善，区内花木、建筑受到损坏，有些自然景观甚至不可恢复;而旅游景点集中在城市，过量的游客造成了城市生态环境的破坏。另外，旅游区的开发建设致使土地被占、草地被毁、林木遭砍伐，同样破坏城市的生态环境。

二、“蓝色经济区”城市生态环境建设的积极探索和制度性障碍

(一)“蓝色经济区”城市生态环境建设的积极探索

基于《山东半岛蓝色经济区发展规划》，区域内各方本着科学发展、转变发展方式的理念，在城市生态环境建设方面进行了积极探索，并在制度层面和实践层面取得了一定成效。

首先，在规范性文件的制定方面，2010年5月1日正式实施的《青岛市海洋环境保护规定》，为“环湾保护、拥湾发展”战略和胡锦涛总书记考察山东时指出的“打造山东半岛蓝色经济区”提供了法律保障，并列专章保护胶州湾，采取了比其他海域更加严格的保护措施。2012年1月，山东省发布了《关于建设生态山东的决定》，指出“建设生态山东是经济社会发展的必然趋势，是加快转变经济发展方式的内在要求，是人民群众的共同愿望和美好期待”。此外，还包括各城市的环境污染事故应急处理预案。例如烟台市环保部门制定的《烟台市突发环境污染事件应急预案》，强调加大对应急监测的资金投入，开展重金属专项整治，构建环境安全防控体系等。

其次，在城市生态环保工作的落实方面，城市环境监测、环保产业园区建设、城市垃圾处理工作都有所突破。于2011年开工的治理城市生活垃圾污染的综合湿解二期工程，结束了烟台市区生活垃圾直接填埋的历史。2012年，烟台市立足本地实际，继续实施系统推进的治污体系，将PM2.5纳入常规空气质量监测体系，加强大气污染治理和重点流域污染整治。另外，东营严厉打击环境污染行为，2011年6月东营区人民法院对首例重大环境污染事故的宣判强化了法律的威慑力。

(二)“蓝色经济区”城市生态环境建设的制度性障碍

1.缺乏专门针对蓝色经济区内各城市间环境合作的制度性规范。山东半岛蓝色经济区既然作为区域城市群而发展，那么秉承区域内合作的理念十分必要，“泛珠三角区域”的发展在这方面有成功的实践经验。泛珠三角区域合作各方签署通过的《泛珠三角区域合作框架协议》和《泛珠三角区域合作发展规划纲要(2006—2020年)》都将“环境保护”列入了泛珠三角区域的合作领域，为泛珠三角区域环境保护提供了基本保障。然而山东半岛蓝色经济区建设缺乏专门性的规制各城市环境合作的规范性文件，《山东半岛蓝色经济区发展规划》亦未有“环境合作”这一提法，局限于基本的原则、目标、任务等宏观层面，相关政策性文件均存在注重宏观性而忽视微观性的缺陷，实际操作性普遍较弱。

另外，现有规定尚未就某项特定环境问题提出相应措施，并没有全面地就主体的权利、义务、责任承担等进行明确，缺乏操作性和约束力，跨市环境污染的特殊问题更无从有效解决。

2.配套政策不健全。城市生态环境的改善，需要从财税、投融资、教育等方面寻求支持，工业污染和生活污染的治理是城市生态环境建设的重要方面，现阶段蓝色经济区市场化政策的创新力度还不够大，对企业治理污染的激励机制还不健全，例如银行缺少相关的贷款品种，碳交易尚不成熟，市场手段未能得到充分调动;为企业提供资金投入防污治污的政策支持力度有限，特别是区域内经济相对落后的地区，政府一味地追求经济效益，对城市污染治理工作缺乏有效的政策激励。

3.环境执法存在纰漏。环境执法存在纰漏是我国当前环境法治建设的一大痼疾。目前，对环境违法处罚力度不够，企业违法成本低，环境执法能力相对薄弱，以及受旧有的“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”理念的侵蚀，“环境执法难”普遍存在。［4］山东半岛蓝色经济区的生态环境建设必须寻求法制保障，但由于受地方保护主义、行政工作绩效考核的影响，环保执法中普遍存在注重追求经济指标而放任企业污染环境的现象。

三、完善“蓝色经济区”城市生态环境法律制度的必要性

城市是现代文明的标志，是国家和区域经济社会发展的核心，［5］3城市生态环境的建设与保护是可持续发展的必然选择。蓝色经济区内城市生态环境恶化、主体环境行为失序，完善城市生态环境建设的法律制度便成为了一项现实而紧迫的任务。

(一)转变经济发展方式的客观要求

十七大提出了加快转变经济发展方式的战略任务，要求实现三个转变，其中在生产结构上，要实现促进经济增长由主要依靠第二产业带动，向第一、第二、第三产业协调拉动转变，后来又提出“生态文明”是转变经济发展方式的内容之一。

山东半岛蓝色经济区是我国区域一体化的又一增长极，拥有巨大的发展潜力，优化产业结构、发展生态文明是区域可持续发展的内在要求。加快转变经济发展方式，要求城市调整产业结构，降低第二产业比重，发展高新技术产业，蓝色经济区的发展正是依托海洋，建设沿海城市群;城市生态环境法律制度的完善是区域克服市场失灵同时防止政府管理失灵、实现各方更好更快发展的必然选择。实现经济效益和环境效益的协调，不论是政府、企业的环境行为，还是公众在环境纠纷诉讼中的利益趋向，都需要法律制度为其提供保障。构建城市生态环境建设的绿色法律机制，符合转变经济发展方式的主流，是走新型工业化道路、产业结构优化升级和改善民生的可靠保障。

(二)“生态城市”建设的重要内容

“生态城市”这一概念产生于联合国教科文组织1971年发起的“人与生物圈机会(MAB)”，有学者认为要实现“生态城市”，就必须建立城市社会经济利益与生态环境效益的统一协调机制，达到人与自然关系的协调以及人与人、人与社会关系的协调，以确保城市经济、社会、自然生态系统的持续、稳定、健康发展。［6］94从国外生态城市建设的理论及实践可以看出，“技术与自然充分融合”、“可持续的环境”等理念都强调保证自然资源与环境可持续利用和协调发展，因此，生态安全保障成为生态城市建设的关键问题。只有保障城市生态安全，建设生态城市目标才能最终实现。［7］3生态城市包括城市生态产业、城市生态环境和城市生态文化等内容，涵盖了城市各部门、各行业，追求人与人、人与社会、人与自然的紧密联系，强调城乡的统筹发展。其中，城市生态环境建设便是生态城市建设的重要组成部分。

(三)区域经济法社会本位理念的价值追求

徐孟洲教授基于经济法的社会责任本位理论、平衡协调理论、“两手”协同并用理论而提出“区域经济法”这一概念，徐教授认为区域经济法属于国内经济法的分支部门法。区域经济法的目标在于促进区域经济的协调，实现区域经济可持续发展。蓝色经济区城市生态环境的保护可以运用区域经济法关于“区域经济管理机构法律制度”、“区域经济合作法律制度”、“区域经济可持续发展法律制度”来进行理论分析。环境公共利益属于社会公共利益，经济法追求社会的整体利益，区域经济法同样以区域内的各方共同利益为价值指向，以人与自然的和谐相处、经济利益和生态利益的有机统一为终极关怀。

企业作为城市环保工作的重要主体，相对于公众而言，其追求经济效益以占据着大量的环境资源为基础，这就要求企业(特别是重污染企业)必须承担相应的环境责任，即区域内的企业在谋求经济利益的同时，必须进行科学生产和科学经营，以履行保护生态环境、节约资源、维护环境公共利益的社会责任。完善蓝色经济区城市生态环境法律制度，集中体现了区域经济法包含的社会本位理念。

四、“蓝色经济区”城市生态环境法律制度的完善措施

(一)完善城市生态环境建设的立法

环境基本法反映一个国家环境管理的理念和总水平，虽然我国在环境保护和环境立法方面进行了积极探索，但现阶段的环境立法仍然存在纰漏。就亚太地区而言，只有日本的环境管理较为先进，其他国家尤其是发展中国家相对滞后。日本是亚太地区最早制定和实施环境法的国家。从1967年的《公害对策基本法》、1971年的《废弃物处理法》，到1991年的《再生资源利用促进法》，再到1993年的《环境基本法》，显示了日本在环境立法领域的前瞻性。在转变经济发展方式的大背景下，加强蓝色经济区城市生态环境的立法应当兼具主体的针对性和内容的多元化。

1.立法要突出主体的针对性。蓝色经济区的发展是由政府推动、市场运作，充分发挥企业和民间组织的主体作用而实施的多层次发展，这一特点在城市生态环保工作中显得更为突出。当前，区域内市场机制尚不完善、法治还不健全，因此重视政府的主导推动作用，完善针对地方政府及其部门的立法是现行体制下保护区域内城市生态环境、实现区域经济可持续发展的理性选择。各地方政府应当改善财政税收制度，为城市环保提供财政支持，加大环境保护领域的投入;将环保工作的完成情况列入干部业绩考核机制、晋升选拔机制，提高区域内城市环保工作的管理效能。

企业处于城市经济的中心，是城市发展的根本动力，是市场经济最主要、最适当的主体。［8］200因此，企业应充分发挥能动性，积极参与城市环保工作并主动承担社会责任。鉴于此，必须加强关于企业环境行为法律制度的完善，鼓励技术创新，完善治理污染、开发环保产品的绿色投融资制度，对严重污染环境的行为要加大处罚力度，促使企业将节能环保作为核心竞争力，实现集约化生产，转变发展方式。

2.立法要彰显内容的多样性。城市生态环保立法在注重主体特殊性的同时，还应针对法律制度内容的多样性予以完善。蓝色经济区城市的环保立法必须全面而有针对性，既要有综合性，还要有具体性。

首先，城市自然灾害防治立法工作不容忽视，应根据《国家自然灾害救助应急预案》和山东省自然灾害防治预案完善大气污染防治、水污染防治、土地污染防治等具体领域的规范性文件;加强针对海洋特色立法，做到普通法和特别法相结合。其次，对于旅游业发达的城市，应妥善处理旅游业给城市环境带来的问题，加强法律规制，发展生态旅游。最后，完善城市防灾预警机制、污染治理贷款激励机制和环境教育宣传机制等配套制度。

(二)加强环保法律的执行力度，重视司法途径

“世不患无法，而患无必行之法”，任何理想的环保法律如果不能付诸实施，终究只是一纸空文。［9］178针对区域内环保执法力度较弱的现状，应当对各方环保部门实行统一监督管理，坚持区域联动执法;实行执法监督，在联动执法的前提下，双方进入对方辖区进行执法;环保行政部门要相互配合，对严重破坏环境的违法行为加大处罚力度。

司法途径在保护城市生态环境的工作中具有重要作用。2012年，修改后的《民事诉讼法》增加了关于公益诉讼的相关规定，《侵权责任法》也对环境侵权及举证责任作出了规定，据此，对于环境侵权行为，法律规定的主体有权依法提起诉讼。环境司法是解决环境纠纷、化解各方矛盾的一大可行性手段，为区域内的环境合作提供了保障。

(三)借鉴其他区域合作关于生态环境保护的经验

蓝色经济区城市生态环境保护工作的开展还应该借鉴其他区域发展的先进经验，特别是“泛珠三角区域”和“长三角地区”发展的经验。长三角地区曾进行了“大气污染联合防治”工作，启动了长三角区域机动车污染控制联动方案;2012年10月，“长三角地区跨界环境污染纠纷处置和应急联动工作联席会议”召开，提出打破地域分割，开展地区应急联动工作。国内其他区域合作取得的可行性经验在蓝色经济区的建设过程中可以适当借鉴。除了上层机制的完善外，公众的参与不容忽视，注重发挥公民个人和民间环保组织的作用，更能实现决策的民主性、科学性。蓝色经济区发展以海洋经济为主体，极具特殊性，因此亟需培养公众的海洋环保意识，宣传蓝色发展理念。

［1］ 徐强.区域环境经济与预警［M］.北京:中国环境科学出版社，2001.

［2］ 恩格斯.自然辩证法［G］//马克思恩格斯全集(第20卷).北京:人民出版社，1971.

［3］ 刘兆德，陈素青.山东半岛城市群可持续发展研究［M］.北京:科学出版社，2010.

［4］ 环境执法力度怎么加大［EB/OL］.http://env.people.com.cn/n/2012/0925/c74877－19102149.html#.2012 －9 －26/2012 －11－8.

［5］ 王彦鑫.生态城市建设:理论与实证［M］.北京:中国致公出版社，2011.

［6］ 王胜本，刘旭东，黄秀江，等.生态城市目标下城市生态治理的选择与实践［J］.河北经贸大学学报，2012(5).

［7］ 张继恒，胡玲丽.区域生态安全法律保障机制研究——以南昌生态城市建设为例［J］.南昌高专学报，2012(1).

［8］ 邱本.经济法研究(上卷:经济法原理研究)［M］.北京:中国人民大学出版社，2008.

［9］ 王曦，杨兴.试论环保执法的现实障碍及其法律对策［C］//吕忠梅，徐祥民.环境资源法论丛(第4卷).北京:法律出版社，2004.