流域治理中的社会组织:角色定位与行动原则

许源源 尹菽凡

中国是一个流域众多的国家，既有主要范围都在某一级行政区划的流域，比如“湘江流域”;也有跨越多个行政区划的流域，比如“长江流域”、“黄河流域”;还有跨越国境的流域，比如“大湄公河流域”等。本世纪初，我国才开始有学者从公共管理的角度来探究流域的治理，也开始有一些国外的著名理论和经验研究被引进到中国。这些理论和经验研究都指出，流域治理问题牵涉到多种组织:政府组织往往是流域治理的主导者，对流域治理的政策和规范进行统一的安排;企业组织以流域治理利益相关者的身份参与其中，影响着流域治理的效果;社会组织，国外多为非政府组织在流域治理当中也发挥着重要作用，比如在莱茵河流域和密西西比河流域的治理体系中，就有非常多的社会组织的身影。我国河流众多，在工业化和城市化的双重作用之下，流域治理越来越成为公共管理领域的重要议题。比如，泛珠三角区域治理中的珠江流域治理问题、湖南省所提出的打造“中国的莱茵河”战略中的湘江流域治理问题在近几年都不断地涌现出来。但是，这些实践探索都仅仅局限于对政府组织和企业组织的角色与作用的探讨，而缺少对社会组织作用的关注。本文将首先从理论和实践两个方面阐述社会组织参与流域治理的必要性，然后结合社会组织与政府组织、企业组织和公民个体的关系来明确其角色定位，最后提出社会组织参与流域治理的行动原则。

一、流域治理需要社会组织的参与

流域，不同于行政区域的人为划分特征，它是一个随着河流水系而自然形成的完整体系。如果人为地分割流域的自然属性，就会产生诸多流域问题。流域治理就是处理所有涉及到整个流域的跨行政区划的 (甚至跨国家)的公共事务，从区域的角度来整体性地提供政策、规范行动。从现有的经验事实来看，有效的流域治理需要政府组织、企业组织和社会组织的三方互动，而相对于企业组织的利益相关性，社会组织可以从纯公益的角度出发，在流域治理当中发挥更为积极的作用。

治理理论指出，治理是由国家、社会组织、企业组织及个人等多元主体针对公共事务而实施的整体性行动。也即是，政府部门和非政府部门 (私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体应该进行彼此间合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务和公共资源物品的过程。〔1〕从公共物品的角度来看，单纯地由政府来实施流域治理会导致以行政权力分割公共事务，以行政指令代替协商互动，从而在治理当中出现各自为政，以地区利益代替区域整体利益的现象，进而损害治理效果。因此，流域所涉及的所有政府都应该从区域的公共利益出发来合理博弈与合作，以整体利益的提升来实现个体利益的增长。为保证各个独立的政府组织和企业组织的公利性，还必须由处于第三方地位的社会组织介入其中，通过它们来约束和监督政府、企业的行为。这就要求政府部分地转移其职能给社会组织，构建起多元治理的格局。甚至，在某些领域，政府并不一定要亲力亲为，而是将其交由社会组织来主导完成某项公共事务。当然，在这个过程中，政府、社会组织以及其它治理主体之间要达到一种信任关系，以共同的目标为旨归，形成良性合作、互利互惠的治理框架。

就实践层面来看，欧洲的莱茵河流域、美国的密西西比河流域、澳大利亚的墨累——达令河流域等流域的治理是较为经典的案例。这些流域的治理，通常都有健全的法律规范、合理的发展规划、多样化的机构设置。最为突出的是这些流域治理体系都非常重视发挥社会组织的作用。例如，美国于1998年成立了由多个私人组织和社会团体组成的密西西比河下游自然保护委员会，它旨在促进密西西比河下游自然环境资源的保护、加强、恢复，增强公众参与意识及促进其可持续利用。〔2〕同样，莱茵河流域国际委员会也设有由政府组织和社会组织组成的监督各国计划实施的观察员小组。这些社会组织有着非常强大的志愿者团队，不仅增强了行动力量，而且不依赖于政府，有非常高的独立自主性，对各国政府起到了很好的监督作用。

我国社会组织在流域治理方面的作用还没有显现出来，但其参与法律援助、农村扶贫救助、应急管理、治安管理、政策制定、环境保护等方面的经验事例已经越来越多。无论是在理论上，还是在西方经验与中国本土实践上，都可以看出，社会组织应该在流域治理当中发挥其应有的作用。

二、流域治理中社会组织的角色定位

正确定位社会组织，就是要理顺社会组织与政府组织之间的关系，并在此基础上确定其职能任务。从国家与社会关系的角度来看，社会组织作为社会的主要载体，可以与国家相互协作，共生共强;从治理理论的角度来看，社会组织作为多元治理的主体之一，与其它主体之间也是一种合作关系。在流域治理体系范围内，社会组织需要正确处理好与政府组织、企业组织和公民个人的关系，通过这些关系的处理来明确其应该承担的职能。

首先，要明确社会组织与政府组织的关系。政府组织和社会组织不再是领导与被领导、控制与被控制的关系，政府组织的部分职能由社会组织来承接，并独立完成。在此过程中，政府组织主要是起着引导、帮助和监督的作用。政府能够为社会组织做的首要一点是提供法律基础。流域治理应该建立在规范的法律基础之上。但目前的法律体系在这方面是有缺失的，并不足以保证治理的顺利进行，社会组织的主体地位也得不到认可。有必要建立规范明确的法律，以明确社会组织的主体地位，促进其行为的合法化。政府还能够为社会组织开辟更多的参与渠道。例如，在流域治理的决策制定过程中，政府可以组织召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，真正把“听取各方意见”纳入到各类具体的程序当中。〔3〕可以通过涉及到整个流域管理的法律规范来确定“各管理机构、各流域内地方政府、各管理相对人的民主权利，在法律上赋予他们应有的地位和权力 (利)，设置必要的程序，保障这些权力 (利)的实现”。〔4〕

因此，社会组织在与政府组织进行互动的过程中，主要扮演的是流域治理的参与者和利益的协调者这两种角色。所谓流域治理的参与者，很显然，是指在职能改革过程中，政府不再在把流域治理的所有权力和责任揽下，而是主要负责统筹安排;社会组织则根据自己的专业领域和具体方向来承接不同的职能。这些职能是较为细化的、基础性的，可以或者必须由社会组织这种具有强大实施能力的团体来实施，以达到减少成本、提升绩效的目的。社会组织所扮演的利益协调者是将社会组织放在不同的地方政府之间来说的。流域治理往往涉及到河流流经的政府间的关系协调，也涉及到上级政府和下级政府之间的利益分割。不同级别、不同类型的部门应该明确在流域治理中的职能边界和责任定位。〔5〕社会组织通过填补这些部门 (或政府)间的职能间隙，以避免出现问题互相推诿的现象。

其次，要明确社会组织与企业组织的关系。在流域治理中，企业的行为主要取决于其社会责任感的强弱。追求利润最大化的企业存在着一定的道德风险和逆向选择行为。〔6〕比如，有些企业通过修建暗道超标排污，加剧了生态环境恶化。因为企业的营利性、市场机制的不完善、法律制度的不健全等多方面因素的制约，当前，我国企业还难以有效地担负起社会责任，而一旦企业不能够很好地承担其社会责任，公共事务的治理也将会缺少必要的支撑。

在流域治理中，社会组织在此应该担负起引导者和监督者的角色。作为引导者的社会组织需要提高企业的社会责任感。目前，各级政府对流域治理的重视程度日益增加，出台了许多政策和方案，比如，排污权交易以及水权交易方案等都涉及到了企业。随着网络传播媒体的发展，公众对企业履行社会责任的情况也异常敏感，企业的一举一动受到了多方面的关注，并直接影响到其发展。社会组织有必要引导企业组织积极了解目前的政策导向，积极配合流域治理的工作方针以寻找自身能够参与的地方，切实履行社会责任，维护其社会形象。作为监督者的社会组织需要监督企业对流域治理事务的参与，并督促其在行动上落实。企业的发展目标是追求利润最大化，在其“经济人”理性的主导下，企业可能做出一些破坏流域环境、不主动采取行动改善生产条件的事情。社会组织要预防这类行为的产生，及时制止;必要时还可以通过合理合法的途径主动采取监督行动，甚至公布相关数据，使企业接受全社会的监督。社会组织还可以对企业行为对环境的影响进行评估，为企业发展提供良好的导向。

再次，要明确社会组织与公民个人的关系。公民意识正在逐渐觉醒，对涉及到自身发展的各种问题，包括流域治理问题的关注度也日益上升。“基于切身相关的健康利益、财产利益、环境利益和种群延续利益等，公众必将成为最有动力，也最有效率去监督各相关部门和企业履行环境义务的主体。”〔7〕但是，公众监督存在分散、广泛、差异的特点，素质不一，很难统一行动。在流域治理体系中，公众和治理主体一样参与流域治理，或与政府、企业等组织进行对话。公众对流域治理具有知情权，在流域治理进行过程中的信息获取，需要一个第三方来帮助。社会组织来源于民间，是公众基于信任的原则建立起来的组织，是推动公众参与流域治理的重要力量。“从国内外的经验来看，社会组织培育壮大及其有效承担社会管理职能，是一个国家实现高效社会管理、提升社会基层治理效果、提供高效公共服务的关键所在。”〔8〕

社会组织相对于公众个人而言，主要承担的是集聚者和推动者的角色。作为集聚者，社会组织要将公众、个人按照一定的形式聚集起来，集合力量参与流域治理。为了克服公众较为分散的特性，社会组织要利用项目、活动等机会，扩大其成员规模，将更多的公众个人吸纳到组织中或活动中，将零散的公众以整体的形式组织起来。而作为推动者，社会组织就是要尽自己的力量促使公众参与到流域治理的环节中，推动流域治理的公众参与机制的完善。社会组织通过一定的程序或途径，帮助公民参与一切与环境有关的决策管理活动，使决策管理活动符合公众利益，为决策制定和利益平衡提供更多信息资源，为流域治理资源的合理分配以及风险承担打下基础。〔9〕这样的做法，在流域治理中能够充分发挥民主理念，保障公民的知情权和参与权，从而丰富了利益代表机制。

三、流域治理中社会组织的行动原则

如上所述，社会组织的角色定位是相对于不同的主体而言的。相对于政府来说，社会组织是流域治理的参与者和地方政府利益的协调者;相对于企业组织来说，社会组织是企业参与的引导者和监督者;相对于公民个人来说，社会组织是力量的集聚者，也是公众参与机制的推动者。社会组织要更好地履行上述职责，还需要在行动中遵守以下原则:

第一，独立性原则。独立性原则是社会组织参与公共事务治理，发挥其应有作用的首要原则。目前，多数省份的社会组织，尤其是规模较大、发展比较好的社会组织，大多都是官办的民间团体，挂靠在政府某部门下，接受该部门的领导和指挥。他们在参与流域治理等公共治理事务时，由于这种挂靠的性质，不能按照组织的发展规律去行使组织的社会责任，而是迎合政府组织的喜好去行动。这是典型的独立性不足的表现。因此，要出台措施不断淡化这种官办色彩，使社会组织在行动中有独立的思维和独立的行为。独立的行动能力，要求从法律法规方面确立社会组织作为治理主体的合法地位，保障社会组织在流域治理中的参与权利，并规划出社会组织的权利范围。随后，还应该降低社会组织合法成立的门槛，鼓励并壮大民间力量，同时增强对社会组织资金使用、行动方案、项目数据等情况的监督。

社会组织的行动具备了独立性，就能够真正发挥出治理主体的作用，不被政府牵着鼻子走，正确表达本主体所代表的一方利益。独立的社会组织在流域治理中能提出更有价值的建议，以完善治理方案、制度等。只有社会组织的行动具备了独立性，才能够担当起监督者的重任，客观监测企业和政府的治理行为，“以促进信息公开制度的具体实施，保证相关信息内容能够真正置于‘阳光’之下，为公众了解”。〔10〕

第二，主动性原则。著名学者奈斯比特在其著作《大趋势》中曾经指出，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程，这是共同参与民主制的指导原则”。〔11〕在产生流域问题的时候，社会组织应该以主人翁的姿态，主动承担责任，解决相关问题，而不是坐等着政府派任务。事实上，在流域治理中，社会组织与政府同样为治理主体，发挥作用的领域和性质是不一样的，不能仅仅将自身定义为政府助手的角色，而忽视了自身力量的特殊性。为了促进社会组织行动的积极性和主动性，政府除了要放宽对社会组织项目的审批之外，还应该激励社会组织的积极性发挥，对效果较好的项目加以支持，或者以追加财政拨款的方式，解决社会组织在资金方面的后顾之忧。政府要及时配合社会组织的行动，主动与社会组织合作，通过帮助社会组织扩大宣传、提供场地等方式，推进政府和社会的这种合作。

社会组织应该主动出击，发挥自己的力量。只有社会组织的行动具备了主动性，才能够通过自己独特的视角发现问题。只有社会组织的行动具备了主动性，在其他主体对治理过程中存在不理解的现象的时候，才能够主动进行核实，避免纠纷发生，提高治理效率。例如，流域上下游政府之间经常因为段面监测问题产生矛盾和纠纷，社会组织即可主动担当起这一检测者的角色，不仅以第三方身份解决了纠纷，更找到了发挥自己作用的平台。〔12〕

第三，持续性原则。流域治理涉及范围广泛，包括生态、灌溉、发电、航运、供水、渔业、自然保护等方面，环环相扣，其所涵盖的领域需要有涉及不同专业的组织来进行综合治理。〔13〕而社会组织也是门类繁多，参与方面五花八门，往往也是东打一耙西打一耙。只有具有某方面专业优势的社会组织，集中于该领域的治理，才能够体现出治理效果。但是，仅仅找到方向是不够的，持续性原则所要求的是针对这个方向持续不断的努力。例如，社会组织组织某项活动，一期、两期是难以体现效果的，一定要长期坚持做下去，从本质上改变社会的观念，增强人们的流域治理意识。

影响社会组织参与持续性的原因通常有两个——资金和影响范围。社会组织的资金来源主要是依靠政府的拨款资助、社会人士的捐赠等方式，但这类资金通常具有不稳定性，而一旦社会组织的资金链断裂，活动就面临终止。因此，政府组织需要帮助社会组织扩大资金来源，可以联合企业组织共同资助社会组织。〔14〕社会组织进行的活动如果受众范围过小，也会面临停止的危机。因此，政府组织、企业组织等要联合传播媒体，做好宣传工作，扩大活动的参与度，与此同时，社会组织也要积极调整活动的内容，吸引更多的公众参与。

第四，多样性原则。多样性原则是以持续性原则为基础的，就是在每一个社会组织都集中力量推进自己领域专门的项目的同时，社会组织的整体参与状态应该是全面渗透到流域治理的方方面面。比如，湖南省社会组织参与流域治理，90%以上都是在环保领域，不断地举行大大小小的环保活动。这种现象虽然显示出社会组织对于环境保护的重视，但同时也暴露出两个问题:一是许多领域的社会组织没有被动员起来;二是许多社会组织没有找到自己的优势领域，参与行为较为盲目。政府需要做好统筹布局，提出社会组织能够参与的内容和范围。民政部门在对社会组织进行分类后，对照政府所做的规划，动员相关社会组织参与。多样性原则除了要求社会组织能够针对各个类别努力外，也是对政府的宏观管理能力提出了要求。

不同类型的社会组织，能够在流域治理中发挥不同的作用。在不同的领域，社会组织能够分别调动自己在生态、文化、防洪、观光等不同方面的作用，而不是一股脑儿都去环保。社会组织的行动具有了多样性，才能保证流域治理的均衡进行。当然，这种多样性，也能够使政府在宏观上便于对流域治理进行规划和布局，才能保证社会组织的主体作用能够在各个层次和方面发挥作用。

四、小 结

在流域治理中形成多元治理的格局，是一种必然的发展趋势。而国内外的较为成功的流域治理案例也告诉我们，社会组织应该作为一种治理主体出现在流域治理中。随着政府改革的展开，政府逐渐退出了广阔的社会空间，给社会组织以用武之地。相应的，在流域治理中，社会组织也应该渐渐承接政府在相关方面的事务性职能，发挥自己的优势，扮演好流域治理的参与者、政府利益的协调者、企业参与的引导者和监督者、力量的集聚者和公众参与机制的推动者等的角色。在流域治理中，社会组织的参与要注意保持独立性和主动性，在开展活动时，也要保持持续性和多样性，政府组织、企业组织等应该对社会组织提供力所能及的帮助，联合社会组织共同推进流域治理。我们相信，随着各种类型社会组织的蓬勃发展，流域治理的效率将得到显著的提高，我国的流域治理也将步入一个新的发展阶段。

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