基于区域统筹视角的地方政府扁平化管理模式研究

黄 林

政府间跨区域合作治理模式是国外已推行多年的一条成功经验。随着区域经济一体化发展，我国地方政府间的跨区域合作也日益受到广泛关注，无论是中央政府，还是地方政府，在跨区域合作问题上都表现出相当的热情，如长三角、珠三角、成渝经济区、武汉城市圈、长株潭城市群及皖江城市带等。〔1〕区域统筹发展对政府传统科层制管理模式提出了挑战，推动政府创新管理方式。扁平化管理模式通过减少管理层次、压缩职能部门和机构、裁减人员，使管理的决策层和操作层之间的中间层级尽可能减少，解决了传统科层制的管理模式的诸多难题和矛盾，在政府统筹区域发展中具有现实可行性。如何更好地利用扁平化管理模式优势，有效实现各种资源要素流动和优化配置，提高政府推动区域经济发展效率，成为当前重要的理论课题。

一、区域统筹发展推促政府改革管理模式

(一)地方政府日益重视区域统筹发展

区域统筹是一种强调均衡发展与非均衡发展相结合的动态协调发展战略，它是在国民经济发展过程中，既要保持区域经济整体的高效增长，又能促进各区域的经济发展，使地区间的发展差距稳定在合理适度的范围内并逐渐收敛，达到各区域协调互动、共同发展的一种区域发展战略。〔2〕目前，我国区域经济发展已经进入了一个以统筹协调、缩小差距为特点的新的发展阶段，迫切需要全面系统地建立一个完善的多层次的统筹区域经济的制度体系，通过科学规划区域内部、城市群内各城市的定位和产业布局、区域内城乡之间的协调发展，增强区域内部和区域之间的平衡关系，为推进城镇化、工业化和促进区域经济的协调发展提供必要的基础和前提。

实现区域统筹，要求区域经济管理创新，政府管理模式改革是实现区域统筹协调的关键点。传统体制下政府的管理模式被打破，资源配置的优先权交给了市场，各级政府重新调整了权力关系、职能范围和管理方式。统筹区域发展站在一个更高的层次，更加强调政府宏观调控的作用和政府的统筹功能以及政府在区域协调发展方面的主导地位。〔3〕“区域统筹”已成为省区经济管理的重要内容，成为省区经济发展的优势所在。能否统筹好省区内外的协调发展，也成为了考验和检验省区政府管理运行水平的重要尺度。

(二)区域统筹对政府管理服务的新要求

1.设立区间协调机构。在传统的政府管理模式下，行政区行政基于自上而下的等级制层次设计，各级政府都是对上报告工作，对下领导和指导工作，平级政府之间、地区之间互不干涉，各自为阵。要实现区域统筹推进、合作发展，单个地区政府提出的意见建议，难以得到其他地区政府的认同执行，难以推进实施，需要建立统一的上位协调机构，虽然不算增设一级政府，但也对该区域内的政府具有协调和约束作用，便于各方意见收集，利于形成统一的发展政策措施。从这一点出发，需要对政府纵向科层制管理模式作适当改进。目前各地区域统筹发展中，较多的形式是申报成立经济开发区，从区域内各地政府抽选人员，组成经济开发区管理委员会，作为上位协调机构。

2.构建地区间合作机制。区域统筹发展的关键在于区域内各地区要充分贡献资源禀赋、利用产业优势，相互取长补短、缩减交易成本，才能实现互利共赢。实际上，区域间水利工程、交通设施、电力以及通信工程等大型基础设施应该是区域共享的，这些大型基础设施的规划、建设、管理和维护应当由区域内各个地方政府共同参与。〔4〕这就要求建立区域合作机制，共同协商建立区域利益协调机制，打破地方保护和封锁，发挥协调结构的杠杆平衡作用，促进各地区良性互动，达到“四两拨千斤”的合作效果。从这个需要出发，需要改进政府传统科层制管理模式的决策机制和运行机制，才能适应发展的需要。

3.政府提供更加便捷服务。区域统筹发展与单个地区发展相比，涉及地域面积更广、涉及政府部门更多，政府提供服务的速度和效率容易受到影响。传统的政府服务依赖等级结构在组织内部层层授权，上级与下级是“命令-执行”、“监督-负责”的关系，这种“授权模式”呈现出纵向上的金字塔结构和横向上的“鸽笼式”结构，使得信息沟通不畅，造成了行政成本加大，信息传递失真，又导致了政府服务效率低下。区域统筹迫切需要改进政府服务模式，将纵向机构扁平化，统筹建立政府服务中心，为企业发展、产业振兴加快基础设施建设，为区域经济协调发展奠定基础，提供更便捷的服务。〔5〕

4.把握好政府管理的“度”。区域统筹发展既要坚持正确发挥政府的宏观调控作用，又要注重发挥市场对资源配置的基础性作用，运用行政力量促进资源的最优配置、促进区域协调发展，可以说，它是以中央政府为主导、各地方政府配合的“宏观运营系统”。但同时要高度重视并妥善处理好行政干预与市场机制的关系，变“无限政府”为“有限政府”，做到简政放权、减少干预;变“管理型”为“服务型”，坚持市场手段与法治手段的结合，管理和规范社会组织、社会事务，调节和平衡社会利益，把行政干预控制在适度、有限范围内，否则会影响区域经济发展的整体效率。〔6〕政府必须结合本地区市场的实际状况，选择合理的合作方式和手段，把握好合作的尺度，实现公共产品的有效供给。〔7〕因此，统筹区域经济发展必须要在加强政府宏观调控的同时，坚持市场化的改革取向，加快体制机制创新，营造公平有序的竞争环境，充分发挥市场这只看不见的“手”的作用，充分激发各类市场主体的活力。

二、扁平化管理为政府管理改革提供借鉴

现代信息和计算机科学技术的发展，现代企业快速应对市场变化的客观需要，推动企业管理层级和管理模式向“扁平化”发展，给众多企业带来了事半功倍的管理效率，也为政府管理改革提供了借鉴。

(一)扁平化管理的实践特色

“扁平化管理”来源于企业管理改革，最早将“扁平化管理”思想付诸实践的是美国通用电气公司。1981年，韦尔奇就任通用公司首席执行官时，通用电气公司从董事长到现场管理员之间的管理层数目多达24～26层。韦尔奇上任后，顶住压力，通过采取“无边界行动”、“零管理层”等管理措施，使公司管理层级数锐减至5-6层，彻底瓦解了自20世纪60年代就深植于组织内部的官僚系统，不但节省了大笔开支，更极大地提高了管理效率，企业的经济效益大幅提高。企业在扩大规模发展过程中，为了不被淘汰，就必须选择那些与市场关联度高的部门，分权、授权管理，使企业集团在规模扩大的同时，改变了传统“金字塔”式组织结构管理模式做法，不是增加中间管理层次，而是扩展平面管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式。特别是现代信息技术的发展、计算机管理信息系统的应用，使严格意义上的多层级、层层汇报的科层管理不再有效，加速了企业组织机构“扁平化”的趋势。随着世界性经济结构的调整、科技的进步、竞争的加剧，越来越多的企业在扩大规模中，改革运用扁平化管理模式，以此提高企业管理的灵活性和适应性。

(二)扁平化管理的比较优势

科层制管理组织呈现多梯次多层次结构，上级的指令通过一级一级的管理层，最终传达到基层执行者;执行者的信息反馈也是通过一层一层的筛选，最后到达最高决策者。这样的管理模式，信息上传下达耗费大量时间精力，上层决策者、指挥者对最新的市场情况、最新的基层变化反应迟钝，指挥者与时俱进调整政策应对社会新需求速度缓慢。与科层制管理模式比较而言，扁平化管理模式以其敏捷、灵活、快速、高效的特点解决了这个问题，使上层决策触角直接伸向市场主体、社会基层，能根据瞬息万变的信息及时决策，并能立即得到响应和执行。

三、区域统筹中地方政府扁平化管理的可行性

(一)传统的层级管理体制弊端日益显现，为政府扁平化管理提供了现实基础。传统政府体制的组织建构，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统。政府公共服务职能的强化，要求政府转变高高在上的角色定位，直接面向并服务“顾客”。在以公共服务为导向的政府改革中，政府流程再造应建构一种能够提供便捷服务、灵活回应顾客需求、具有动态适应性的“扁平化—适应型”政府组织结构。使政府从所有者和经济活动的直接管理人，向监管人和规则制定人转变，致力于为区域经济发展提供一个有效降低交易成本、鼓励竞争和创新的制度环境。行政审批机构与市场主体空间距离的缩短，不仅可以提高各级行政管理效率，还可以大大降低行政管理成本和企业的经营成本。比如，现在壮大县域经济迫切要求推进扁平化放权式改革，从体制上对县域经济“松绑”，实行扩权强县直到省直管县，增强县一级政府发展经济的自主性、积极性和创造性。通过扩权，省辖市的部分经济社会管理权限直接下放到县 (市)，减少了“地市”这个中间管理环节和行政层级，实现了扁平化管理。既有效保证了省统筹发展县域经济的权力，又有力保证了县的自主发展权利，从而在政治上消除了县对市的依附关系，在经济上确立了县与市合作的平等关系。

(二)现代科技手段的广泛应用，为政府扁平化管理提供了有效载体。随着科学技术的日益进步，现代信息技术广泛应用于行政组织系统，信息技术的发展使得知识在各级政府之间共享，政府组织等级结构已不再受到管理幅度的区域限制，纵横交错的信息渠道可以造就扁平化这种崭新的组织结构。电子政务等现代办公手段的普及和交通通讯的改善促进了管理水平的提高，现代化的办公设备与办公条件客观上促进了公务员及其领导者文化素质、专业技术水平及管理能力的大大提高，为扩大管理幅度创造了可能。另外，航空港、高速公路和国道、省道交通网的形成及现代交通工具的运用，也使省与县之间的空间距离越来越短。信息时代带来的“加速变化”使得民众日益追求多样化和个性化的政府服务，技术进步的速度加快，技术日趋复杂，科层组织赖以生存的物质基础正在渐渐消失。〔8〕

(三)区域经济融合发展的大趋势，为政府扁平化管理提供了发展基础。在区域统筹背景下，促进区域开放、推进区域合作、维护区域平衡、实现区域融合，是地方政府经济管理的战略目标。经济市场化、区域化发展趋势对政府沟通能力、协调能力带来了新的压力，主要表现为对政府的行政效率、行政管理手段改进方面的要求。而现有的层级结构在反应速度、组织效率、创造力、灵活性上都存在局限，层级管理组织结构部门间的沟通要间接通过上级部门来进行，而条块分割的管理方式又容易导致多头管理，指挥混乱，不利于区域内部与区域之间的分工、协调、均衡发展。要解决层级管理结构的效率低下的弊端，降低信息沟通成本和协调成本，必须降低纵向层级结构。而扁平化管理结构正是基于对信息、知识、市场的快速反应而构建起来的，更适合于开放条件下的高效运转方式，更能适应激烈的竞争环境。

(四)基层社会治理格局的新变化，为政府扁平化管理提供了发展空间。在市场经济条件下，政府职能缩小，但社会事务并没有减少，大量的社会服务还要依赖于民间组织和社会公众的互助来进行。为此，地方政府应当建立政府与社会合作的多中心治理模式，在确保政府在公共服务供给中主体责任的同时，把政府部门的行政执行权部分让渡给社会组织，鼓励和支持民间组织在公共服务供给中扮演重要角色，形成政府与民间组织的合作伙伴关系，拓展政府与公众的沟通渠道，使政府由公共服务的“直接生产者”和“直接供应者”转变为公共服务的“管理者”和“发包人”，有利于政府更好地发挥自己的计划和监督职能，从而提高公共服务能力。因此，确立新型基层组织治理模式，应由侧重管理向管理与服务相结合转变，强化社会服务功能;由侧重外部约束向外部约束与居民自治相结合转变，强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督;由条线的、单向的管理运行机制向网格的、互动的基层治理运行机制转变，强化社会自治功能。这实际上也就是政府扁平化管理模式的开端。

四、统筹区域发展与地方政府扁平化管理发展趋势分析

(一)由以纵向管理为主的地方型行政向以横向协作为主的区域型行政转变。在经济全球化、区域一体化、市场无界化、社会信息化、组织网络化这样一种全新的政治经济生态格局下，以往的由一个地方政府进行的单边公共行政已力不从心，无法应对大量的“区域公共问题”，必须倚赖多个区域政府或其它非政府组织的联合治理。这就必须打破长久以来地方割据、各自为政的传统行政格局，以一种区域式行政治理的模式进行经济、社会的管理与服务。主动融入区域治理体系之中，积极关注区域公共问题的治理，以公共问题和公共事务为基本价值导向，把日益凸显的外溢性公共问题和区域性公共事务纳入自身的管理范围之内，供跨行政区公共服务，促进区域经济一体化，如统一规划、统一政策、统一政务服务，实现跨行政区公共基础设施相互联合与衔接、建立健全区域性社会保障体系等。在这种合作机制中，各个行政区政府的地位是平等的，并鼓励非政府组织的参与。

(二)由权威性的行政手段向非权威性的协商方式转变。为了有效实现目标，政府领导人之间、政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间越来越多地需要相互协作;尽管每个部门在区域治理中都有自己的特殊利益，但为了实现自我利益它们必须愿意共享权力和资源。区域公共管理奉行的是合作治理的理念，是一种强政府的治理模式，因此，发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是区域公共治理机制能够真正发挥效能的关键。针对都市区内难以统一行使跨界职能的状况，可以探索建立非权威性、社会各方力量共同参与、具有一定行政职能的都市区联合政府，以协调政府间利益，切实解决政府之间的公共服务问题。在强化中央政府的宏观调控职能的基础上，建立政府间平等对话与谈判的协商机制，建立良好的信息沟通以及双边或多边协商机制，以灵活多变的行政契约、行政协议等方式发展合作关系，追求政府间信息分享、关系交换。

(三)由单一性政府管理向多元化区域治理方式转变。区域公共管理是分权化的，追求的是多中心的、分散的、合作的权威，强调区域政府与公民社会的良性互动，以公共权力运行的多元性和分散性为其基本特征。要有效解决不同层次、不同类型的区域公共问题，必须在中央政府的支持下，通过区域内各地方政府之间、地方政府与非营利组织之间通力合作，借助科层制、市场机制、合作机制、自组织制等复合机制进行多中心治理。在区域公共治理中，同时连接地方民主治理、多中心治理、NGO等多种运作设计，在解决问题的过程中注重横向的地方政府、公民及区域性组织、第三部门、企业组织治理网络的构建，进行广泛的、战略性的合作与参与，实现从地方政府单一型治理到多中心的网络化治理，实现区域内公共治理。

(四)由简单追求地区平衡向更加遵循区域发展规律转变。在区域统筹发展中，一些地方政府不从实际情况出发，不遵循区域经济发展的空间分布规律，盲目追求区域经济的平衡发展，不仅不能达到预期目的，可能还会导致宏观效益的下降和生态环境的破坏。域经济发展是一个客观的历史过程，由于区域发展条件的不断变化，各个时期的发展表现出不同的特点，因而就存在着明显的发展阶段。从一般意义上讲，盲目追求“超常规、跳跃式”跨越经济发展阶段的战略是很不现实的。统筹区域经济发展，政府管理既要遵循区域发展的空间分布规律，也要遵循区域发展的内在经济规律，制订符合相应经济发展阶段的战略，才能有序推进区域经济全面协调、健康持续发展。

〔1〕高丽娜.跨区域合作的空间效应分析〔J〕.西南民族大学学报 (人文社会科学版)，2012，(1).

〔2〕陈秀山，刘红.区域协调发展要健全区域互动机制〔J〕.党政干部学刊.2006，(1).

〔3〕刘健.统筹区域发展问题的若干思考〔J〕.理论建设，2004，(6).

〔4〕郑春勇.当前国内区域合作组织的困境与出路〔J〕.当代经济管理.2011，(11).

〔5〕魏后凯.中国区域基础设施与制造业发展差异〔J〕.管理世界，2001，(6).

〔6〕黄林.基于未来区域经济发展趋势的地方经济管理创新研究〔J〕.西南民族大学学报 (人文社会科学版)，2013，(2).

〔7〕类延村.“两江新区”行政体制改革探讨〔J〕.西部论坛，2011，(22).

〔8〕宋俊骥，尹洪娟.扁平化管理理论与我国政府机构改革〔J〕.广西社会科学，2003，(12).