铁路安全行政监管执法体系构建的法治研探

沈国平

（上海铁路局企法处 副处长，上海 200071）

铁路运输行业具有国际公认的公共品或准公共品的社会特殊属性[1]，铁路建设、运营及日常管理的安全问题不仅受到社会公众严重关注，而且已成为执政党和中央政府特别重视的问题。因此，确保铁路安全，应当和必须成为铁路行业行政主管机关和铁路运输企业的政治责任和法律责任。通过尽快构建规范完善的铁路安全行政监管执法体制，有效形成行政监管执法、企业内部监管和社会公众监督三方面构成的铁路安全监督体系，是确保铁路安全的重要保障，也是国家经济社会安全、交通行业安全和铁路安全管理的必然和重要路径。

1 构建铁路安全行政监管执法体系的现实要求和重要意义

铁路安全关系国家、社会和人民生命财产安全，其重要性毋需赘言。在要求铁路安全管理相对人依法强化企业内部管理和自我监管的基础上，运用法律、行政和社会等多种手段对涉及铁路安全的各方面、各环节实施有效的外部监督，是维护和保障铁路安全的系统化监控途径。因此，依法构建行政监管执法体系，规范运用行政监管执法手段，有效发挥铁路安全行政监管执法职能，是确保铁路安全乃至经济社会安全的非常重要、不可或缺和难以替代的手段和途径。

1）是建立国家经济社会安全保障完整体系的重要内容。我国国土地域辽阔，决定了铁路运输在整个国民经济中具有不可替代的显著地位，大量的人流、物流需要通过铁路运输，以保障国家、区域经济和社会发展。因此，确保铁路运输安全的万无一失是铁路运输行业的首要之义，实现铁路管理体制的政企分开、改进铁路行业安全监管体制等亦是建设法治政府的题中之义，更是建立我国经济社会安全保障整个体系、确保经济持续发展和社会有序稳定的重要内容。

2）是健全交通运输行业行政监管执法体系的组成部分。随着改革发展，我国公路、水运和航空等交通运输部门已实现政企分开并建立了行业行政监管执法体制，而作为交通运输行业重要组成部分的铁路运输行业至今还保留着建国以来政企不分的管理模式和运行体制，这显然与整个交通运输行业安全行政监管执法体系格格不入。因此，实行铁路管理体制政企分离改革、健全完善铁路安全行政监管执法体制，不仅是适应铁路运输行业发展的内在需要，而且是健全国家交通运输行业安全行政监管执法体系的组成部分。

3）是完善铁路安全保障行政监管执法体系的客观要求。随着国民经济发展和人民群众对铁路运输安全要求的不断提升，铁路建设、运营安全管理的外部压力愈来愈大，一系列事故的原因、教训也证明了现行铁路安全行政监管体制亟需重构。因此，构建行政监管职能与企业自身安全管理相区分、行业行政监管执法权力与企业内部安全管理权利相脱钩、政府安全行政监管执法与企业安全内部监督管理相分离的行政监管执法体制，已势在必行。

4）是建立铁路安全行政监督执法有效机制的必然趋势。《铁路运输安全保护条例》实施后的实践中，铁路管理机构与铁路运输企业合二为一，铁路安全行政执法与企业内部安全管理浑然一体，致使法定安全监管执法职责的权威性、有效性大打折扣，更谈不上对铁路运输企业行使有效的安全行政监管执法。因此，构建完善铁路安全行政监管执法体系是提升安全监督执法机制有效性的必然要求。

5）是发挥铁路安全行政监管执法机制效能的现实需要。铁路企业内部安全管理问题是铁路安全风险的主要来源，《铁路运输安全保护条例》将铁路企业作为主要的铁路安全行政监管相对人，是十分正确和切合实际的。但囿于铁路行业管理体制的缺陷和铁路安全行政监管机制的错位，铁路运输企业反而成为铁路安全行政监管执法的实际主体，完全有悖《铁路运输安全保护条例》的立法宗旨[2]。因此，通过铁路安全行政监管执法体制的重构，才能有效提高铁路安全行政监管执法机制的实际效能。

6）是规范铁路安全监管执法机构依法行政的必要保障。《铁路运输安全保护条例》确立的铁路安全监管执法体制，其本质是政府职能，其实质是行政执法[3]。而现状却是铁路安全监管执法机构依附于铁路企业，监管执法机构虚设、执法人员兼职，行为性质模糊，导致监管执法的企业化，严重削弱了铁路安全行政监管执法的权威性，更有违依法行政的执政理念。因此，铁路安全管理机构在组织、人员和行为方面的依法重构，是实现铁路安全监管执法机构依法行政、规范执法目标的基本保障。

2 铁路安全行政监管执法架构的基本现状和存在问题

2005年4月国务院 《铁路运输安全保护条例》施行后，由于受铁路行业管理以及铁路安全管理政企不分的体制性缺陷影响和限制，铁路安全管理行政监管执法体系没有得到规范构建，其行政监管执法职能也未得到有效发挥，全行业安全监管仍处在“依赖自我、内部循环”的封闭状态，行政监管执法也仍处在“名有实无、缺位失效”的尴尬局面。尤其是在近几年铁路大发展进入“高铁时代”的情况下，安全监管体系建设存在严重的错位、缺位和越位，终究未能避免特别重大铁路交通事故的发生，人民群众生命财产和国家声誉蒙受巨大伤害。主要表现在：

1）主体性质的模糊化。尽管国务院《铁路运输安全保护条例》和《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》明确规定[4]，由国务院铁路主管部门设立的铁路管理机构依法履行条例赋予的铁路安全行政监管执法职责，但国务院铁路主管部门至今并未按照依法行政、规范执法的法定原则设置铁路管理机构，而是以铁道部规章规定在各部属企业加挂“铁路安全监督管理办公室”牌子，履行铁路安全行政监管职能，行使行政监管执法权。其本质上是将行政法规规定的行政监管执法权力通过部门规章让渡给了铁路运输企业[5]，由原本的行政监管相对人来承担铁路安全行政监管执法职能，既有违依法行政、规范执法的法制原则，也极大模糊了铁路管理机构的行政主体属性。

2）法律依据的碎片化。依照《铁路运输安全保护条例》的规定，铁路管理机构负责本区域内的铁路运输安全行政监督管理工作，但在实践中由于铁路管理机构与铁路运输企业二位一体，国务院铁路主管部门实施性规章在对铁路运输企业、铁路建设单位、工程施工单位和社会单位、个人的铁路安全行政监管执法依据上，有的规定由国务院铁路主管部门或铁路管理机构共同负责，有的规定由国务院铁路主管部门负责，有的规定由铁路管理机构负责；在监管执法权行使上，有的规定由铁路管理机构对铁路运输企业实施监管执法，有的规定由铁路主管部门对工程施工单位实施监管执法等等，导致安全监管执法的主体错位、对象支离破碎和缺乏逻辑性，实际监管执法缺乏可操作性。

3）监管主体的同一化。从《铁路运输安全保护条例》的立法主旨和全部内容可以看出，铁路运输企业是最主要的安全监督管理相对人，而现实却是铁路运输企业成了安全监督行政执法主体，完全虚化了铁路安全行政监管执法机关对铁路运输企业执行国家安全法律法规、安全管理行为的监督执法职能，更谈不上铁路安全管理机构对铁路运输企业实施有效的行政监督执法。这种状况大大削弱了铁路安全行政监管执法的权威性、公信力和实际效果。

4）组织机构的内部化。由于铁路管理机构与铁路运输企业同位一体，其工作职能部门处于虚拟状态，其法定行政监管执法职能均由铁路运输企业相应职能部门承担，即日常监管执法和内部组织管理工作由企业安监部门负责，行政许可和执法监督工作由企业法律事务部门和相关业务部门负责，事实上形成了法定行政监管权力企业化、监管执法组织机构内部化，法律法规所赋予铁路管理机构的安全监管执法职能，已完全被铁路运输企业内部管理职能所替代。

5）监管职能的企业化。《铁路运输安全保护条例》实施后的大量事实证明，现行的安全行政监管执法体制、运行机制的弊端已暴露无遗，其监管执法效能显然是低下的。铁路安全监管执法机构在管理体制上与铁路运输企业合二为一、监管职能上与企业内设机构管理职责相互交织、执法实施上与企业安全管理活动利益相连，使本来应是首要监管对象的铁路运输企业却在实际中充当了监管者的角色，企业经营管理者成为执法机关行政首长。如此政企合一的顶层设计必然导致铁路安全监管执法机关的边缘化和实际监管执法的形式化。

6）监管行为的被动化。现行管理体制决定了铁路管理机构的人、财、物与铁路运输企业的编制、职责、职能形成完全重合状态，有机构无编制、有名称无人员、有职能无权责等现实状态，导致自2005年实行直管站段体制后本已捉襟见肘、自顾不暇的铁路运输企业安全管理力量，根本无暇顾及和依法承担铁路安全行政监管执法工作，“形式要求多、实际监管少”、“事后处理多、事前执法少”和“出现险情才执法、平时隐患少监管”已成为工作常态。甚至出现因“行政监管执法人员”分身乏术，只在上级机关或领导批示后才办的监管执法被动局面，常态性、规范性和有效性监管执法已成为一种奢望。

7）执法对象的外部化。铁路安全监管执法政企合一体制顶层设计的实证效果，必然造成铁路安全行政监管执法的“灯下黑”现象，即铁路安全行政监管重外轻内、本末倒置，把主要监管对象和安全监管执法重点高度集中在对非铁路运输企业及个人，一度造成被监管者、被处罚人均为路外单位或个人，而对铁路运输企业则往往按照行业或企业内部规定予以处理。这种局面既有违《铁路运输安全保护条例》的立法宗旨，也使铁路安全行政监督执法功能失去应有的作用，更无助于铁路运输企业安全管理水平的提高。

3 重构铁路安全行政监管执法体系的法治基础和基本模式

在对7·23事故沉痛反省、深刻反思和开展安全大检查、大反思活动后，认真审视铁路安全管理乃至铁路行业管理的体制性缺陷和铁路安全行政监管执法体系的缺失性现状，深刻剖析存在的体制机制性问题和深层原因，是在新形势下重构铁路安全行政监管执法体系、健全铁路安全管理体制的思想认识基础，也将成为重新构建作为国家安全行政监管执法体系重要组成部分的铁路安全行政监管执法体系的必要条件和理论基础。随着国家对铁路安全管理立法工作的强化和推进，《铁路运输安全保护条例》也进入了修订程序，这也为铁路安全行政监管执法体系的依法重构，提供了良好的制度条件。

1）法律支撑，体系完善。尽快重塑铁路安全行政监管执法机构的公正形象，大力提升其依法行政、监管执法能力。当前和今后一个时期，应当结合《铁路法》修改规划和国务院《铁路运输安全保护条例》修订工作，加快通过顶层设计和国家立法规划，构建以 《铁路运营法》、《铁路安全法》、《铁路建设法》为铁路管理基本法律规范，以《安全生产法》、《铁路安全法》为铁路安全管理核心法律规范，以国务院 《铁路安全管理实施条例》、《铁路建设管理实施条例》、《铁路运营管理实施条例》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》和铁路交通主管部门规章为操作法律规范构成的我国铁路行业安全管理法律规范体系。同时，通过清理、制定相关规章、文件，进一步细化和规范铁路运输安全监管执法机构的法定职能，规定行政许可、行政监管和行政处罚的实体标准，统一行政执法行为，制定统一协调的行政许可、行政监管和行政处罚、执法监督等规章制度，明确铁路安全行政监管执法机构的设置、职能和权责等体制性规定，严格区分铁路安全行政监管执法机构与行政管理相对人的法律关系，针对性地增加对铁路工程建设、运输设备制造、运营设施维护、客货运输秩序和铁路安全环境等重要方面及环节的监管内容、执法方式和处罚规定等条款，并以此形成我国包括道路、水运和民航安全管理法律法规在内的国家交通安全法律体系，为铁路安全行政监管执法提供完整、有效的法律支撑和制度保障[6]。

2）政企分离，职能独立。本着依法行政、从严监管和独立执法的基本原则，从完善铁路安全行政监管执法体制的立法主旨出发，全面执行和落实国务院《铁路运输安全保护条例》中规定的铁路安全行政监管机构的设置和职能，严格界定铁路安全行政监管执法机构的性质和职权，依法明确铁路安全行政监管执法机构与铁路安全管理相对人的法律地位和权利义务，依法纠正铁路安全行政监管执法实行两块牌子一套班子的政企不分做法，有效构建合法规范、权威高效的铁路安全行政监管执法体系。目前，首先，应对现行铁路安全行政监管执法相关行政法规、部门规章组织修订，确立符合法治要求的铁路安全行政监管执法体制。其次，应调整现行铁路安全监督管理机构组织架构，建立规范完善的铁路管理机构组织体系，实现与铁路运输企业的彻底分离。其三，是以铁路安全监管机构人权、事权、财权的去企业化，真正保障铁路安全行政监管执法机构独立行使监管执法权。其四，是通过选配充实铁路安全行政监管执法队伍，有效改善行政监管执法的人员结构、知识结构和行政执法实务能力，切实发挥铁路安全行政监管执法的效能。

3）组织健全，系统管理。在实现政企分开的前提下，应结合铁路运输线长点多覆盖面广、运输生产昼夜不停连续运转、高速高密城乡结合维系安全和社会公众要求严格监管的行业安全管理特点，本着科学可行、机动灵活、监管到位和执法有效的基本原则，综合考量构建铁路安全行政监管执法的组织机构模式。现阶段，可建立集中统一、分级管理、条块融合、分工负责和日常安全监管执法与重大事项监管执法相结合的监管执法组织机构模式，并实行垂直领导的管理体制。首先，在一级铁路运输企业所在地建立铁路安全行政监管执法机构，负责规定区域内铁路安全监管执法的组织领导和重大事项的安全监管执法；在地区管理机构所辖区域的铁路枢纽地区设立铁路安全监管执法分支机构，作为铁路安全监管执法的日常实施执行机构，负责组织开展常态性安全监管执法工作和日常监管执法活动。其次，逐步构建完善综合性安全与专业性安全相结合的监管执法体系，切实把铁路建设、运营所涉及的综合安全事项和专业安全事项，纳入常态化的准入核准管理、动态监控管理和日常监管执法范围，通过依法行使监管执法职权和规范履行监管执法职能，推进铁路安全行政监管执法机制的制度化、程序化、常态化建设和有效实施。

4）职能法定，专业高效。在建立健全铁路安全行政监管执法组织机构的基础上，结合组织开展和有效行使铁路安全行政监管执法职能的实际需要，首先，应通过确立内设工作机构、明晰部门职责权限、配备配强人员、严格监管执法规范、健全内部监管制度、强化执法监督等措施，健全完善管理机构内部管理制度和工作机制，促进和保障安全监管执法活动规范高效运行。其次，要依照铁路安全监管执法的法定范围、权责、程序和实际需要，健全明确行政许可、行政监管、行政执法等综合监管执法机制，确立完善对建设项目规划、工程施工管理、专用设备制造、设备维护管理、运输调度组织、客货运输运营、铁路沿线环境、企业安全投入、特殊岗位资质等专业事项的设备准入、产品检验、卫生监督等专业监管执法机制，继而形成分工明确、职能清晰、权责落实、行为规范的内部组织体系。其三，根据安全监管执法的法治化、专业化和全天候特点，采取多种途径配齐配强既懂法律、又精专业的行政监管执法人员，建立健全既具规范执法意识、又具行政执法实务能力的监管执法队伍，改变目前监管执法人员素质不适应的问题，为正确、高效履行铁路运输安全法定行政执法职能提供良好的基础性保障。

5）权责到位，依法行政。铁路运输生产活动具有的快速密集、连续运转和联动性强等特征，铁路安全监管工作具有的覆盖面广、动态性强和监管难度高等特点，决定了铁路安全监管行政执法活动需要专业化和高效性，日常的安全监管执法活动更需要专门的监管力量进行昼夜不歇的安全监察，对发现的安全隐患和存在的安全风险应立即予以依法处置。因此，首先，要求独立行使行政监管执法职能的铁路安全监管机关必须把规范执法、专业高效放在监管执法工作的第一位，切实做到行使法定职权不越位、不错位、不缺位，履行监管职责不疏漏、不偏差、不缺损，并在监管执法实践中突出安全主题、务求实效，充分体现出铁路运输行业安全监管行政执法的职业化和专业化水平。其次，要正确行使法定的行政监管执法权力，转变思想观念和工作模式，确立法治化、规范化、制度化的工作方式和监管程序，细化并落实部门监管职权及监管责任，加强对部门、人员的教育培训，促进行政监管机关充分、准确地行使铁路安全行政监管各项职权，承担相应的监管责任。其三，铁路安全监管行政机构要以保证国家法律、行政法规和规章的规定在铁路运输企业得到全面有效落实为己任，以履行国家行政管理机关的法定职责为使命，在监管执法活动中始终坚持安全监管行政执法“三公”原则，对铁路安全管理相对人无论是国有企业、合资公司还是社会单位或个人，一视同仁，不分渊源和亲疏，切实体现监管执法的权威性和公信力，确保铁路运输行业的协调发展、安全发展和可持续发展，实现铁路安全行政监管执法的根本目标。

4 结语

构建规范完善的铁路安全行政监管执法体系，形成合法高效的铁路安全行政监督执法运行机制，是维护和保障铁路运输安全长治久安的重要手段。随着我国依法治国方略的不断推进，铁路行业管理体制改革突破瓶颈不断深入，伴随着铁路行业的飞速发展，依法构建主体规范、职能清晰、结构合理、监督有力、执法高效的铁路安全行政监管执法体系和运行机制，已是刻不容缓。

[1]刘云龙.民主机制与民主财政——政府间财政分工及分工方式[M].北京：中国城市出版社,2001

[2]国务院法制办公交商事司，铁道部政策法规司.铁路运输安全保护条例释义[M].北京：中国长安出版社，2005

[3]张水海.行政处罚法实务指导[M].北京：中国法制出版社，2007

[4]国务院法制办公交商事司，铁道部政策法规司，铁道部安全监察司.铁路交通事故应急救援和调查处理条例释义[M].北京：人民交通出版社，2007

[5]铁道部政策法规司，铁道部安全监察司.铁路运输安全行政执法手册[M].北京：中国铁道出版社，2006

[6]孙林，刘英韬.中国高速铁路安全管理立法思考[J].铁道经济研究，2012（2）：6-10