“六步六联”，创新高铁外部环境综合治理

陆家顺

（上海铁路局土地房产管理处 处长，上海 200071）

随着高速铁路不断增多，高铁沿线外部环境安全问题日渐突出。对于上海铁路局（以下简称上海局）这样的客运大局、高铁大局和动车大局，加强高铁沿线外部安全环境整治，不仅是贯彻落实国家和铁道部要求的需要，更是一项确保高铁运营安全的紧迫任务。

1 上海局高铁沿线安全保护区存在的主要问题

自2008年合宁客运专线建成通车以来，上海局管内高铁从无到有，目前已基本成网。管内京沪、沪宁、沪杭、合宁、合武、杭深、合蚌等8条高速铁路共2 508 km，占全局线路总里程的30%以上；宁杭、宁安、杭甬、杭长等1 338 km在建高铁即将投入运行。目前，高铁沿线安全保护区主要存在沿线居民及企业侵蚀、围圈铁路用地问题，在高架桥下非法建厂，堆储货物等占用土地使用、经营已形成规模，严重威胁高铁设备和行车安全。

2 高铁沿线安全保护区存在问题的成因

深入分析高铁沿线安全保护区存在的问题，既有历史遗留的问题，又有建设征地中产生的新问题。这些问题如果不能得到及时解决，就会影响到高铁沿线安全保护区的长治久安[1]。

上海局管内高铁高架桥下建设用地范围内非法建筑物存在蔓延发展现象，一是铁路安全保护区尚未全部划定。已开通运营的沪宁等高速铁路用地确权及安全保护区划定等滞后，给安全监管带来被动。二是由于高铁高架桥下两侧未采用封闭栅栏，造成高铁用地呈开放状态，存在随意侵占现象。三是近年来新开通的高速铁路均采用路地双方合资建设，征地工作由地方政府负责，建设用地手续比较滞后，加上征地涉及到企业、个人经济利益等纠纷问题，造成新线建设遗留问题较多。四是管理单位看守难度大，铁路用地管理人员无执法权，地方政府监管又缺乏力度，对高铁运营安全构成了较大威胁。

随着高铁的快速发展，迫切要求改变传统的管理思维，加强高铁沿线外部环境的综合整治工作。

3 创新“六步六联工作法”

所谓“六步六联工作法”，是高铁沿线安全保护区实行清理整治“六步工作法”和实行路地综合治理“六联工作法”的合称。“六步工作法”即对高铁沿线安全环境实行巡查调查、现场确认、建档立卡、联系发函、清理整治和长效管理六步走的程序方法，目的是保持清理整治过程有序有效；“六联工作法”即路地双方通过实行组织联管、责任联锁、宣传联动、管理联控、执法联手和信息联通六大举措，推进综合治理工作常态长效，进而确保高铁沿线安全区管理的规范、有效和可控。

3.1 “六步工作法”及应用

3.1.1 巡查调查

高速铁路用地范围内非法建筑物等安全隐患的排查主要有三种：一是管理单位的日常巡查，发现的问题数量所占比例约60%；二是定期或不定期排查和专项调查，所占比例约30%；三是路内外单位和个人的举报，所占比例约10%。日常巡查是隐患排查的主要途径。2011年，上海局36家铁路用地管理单位重新修订了铁路用地巡查办法，巡查质量和效果得到进一步提升。在京沪高铁非法建筑物调查摸底工作中，涉及的4家铁路用地管理单位都成立了专项整治工作小组，明确责任部门和责任人，对沿线非法建筑物进行全面、细致的调查，真正做到调查彻底，一处不漏。

3.1.2 现场确认

管理单位对日常巡查、专项调查、群众举报发现的非法建筑物等安全隐患，逐一进行现场实名检查，核实确认，拍照取证，制止侵占行为进一步扩大。梳理汇总和严格界定发现的问题及隐患，并制定清理整治工作责任展开表。在京沪高铁非法建筑物清理整治工作中，上海工务段调查工作组配备专车，每天行程400 km以上，共有12处非法建（构）筑物、堆放物得到地方政府安监、城管等部门共同确认，为清理整治工作的开展提供了翔实的依据。

3.1.3 建档立卡

管理单位对经过现场确认的非法建筑物进行登记，建立《高速铁路用地范围内非法建筑物档案卡片》，详细记录发现里程（桥墩号）、重点内容描述、当事人单位（个人）名称、所属市县地区、地方政府管辖部门联系人和电话、采取措施、工作记事、现场照片等信息，一处一卡，装订成册，分门别类，汇编成问题库。同时，将非法建筑物等安全隐患信息汇总表报告委托方（合资铁路公司）。

3.1.4 联系发函

铁路局、委托方（合资铁路公司）和铁路用地管理单位分工负责，发挥各自优势，多措并举，加强与地方政府对接协调，畅通与地方政府人员沟通联系渠道，向地方政府联系发函申请行政执法。在京沪高铁“打非”专项行动中，上海铁路安全监督管理办公室向各级政府报送的各类函件，均较快得到了地方政府的反馈，效果明显。

3.1.5 清理整治

上海局有关部门和各铁路用地管理单位采取联系发函与上门相结合的方式，与地方政府有关职能部门沟通协调，督促相关职能部门采取行政手段，迅速整治沿线非法建筑物。各委托合资公司和管理单位积极配合地方有关职能部门制定清理整治计划和方案，切实盯控整改，销号处理，闭环管理，共同解决影响高铁安全的突出问题。对尚未整治销号的非法建筑物则定人、定责、定时、定点跟踪落实。2011年，上海局共计清理整治非法建（构）筑物60处14 331.4 m2，铁路运营外部环境得到进一步净化。

3.1.6 长效管理

我们向京沪高速铁路股份有限公司联系发函，取得《京沪高铁徐州至上海段新建工程施工图之用地图》70余册，组织合宁、合武、沿海铁路浙江公司、沪宁城际、沪杭客专公司和相关管理单位进行用地和权属资料的移交，明确征地红线范围，以图管地，确保守护巡查效果。对已清理整治地段以及高架桥下、城镇穿越区、居民聚集区和易被侵占的重点地段，采取防护栅栏封闭、种植绿化等措施，防治结合，巩固成果。在京沪高铁“打非”专项行动中，共计投入资金30余万元，设置栅栏2 000 m，有效防止了非法建筑物出现反复。同时，商请各合资铁路公司加大资金投入，逐年安排计划增设物理隔离设施，用物防手段为高速铁路运营构筑安全屏障。建立和完善与路外单位的工作协调和应急反应机制，联合发文，为持续保证高铁良好运营环境奠定基础。

3.2 “六联工作法”及应用

高铁沿线环境整治是一项系统工程，政策性强、涉及面广，事关各方利益，必须充分联合涉及各方，研究提出路地双方实行“六联工作法”，为“六步工作法”提供机制保证。

3.2.1 实行组织联管，成立路地综合治理机构

铁路局和地方政府成立联合领导小组，明确分管领导和领导小组成员部门，建立综合治理办公室，明确工作职责、工作内容和工作要求。建立高铁线路安全保护区路地综合治理联席会议制度，加强沟通、协调、统筹和部署，及时解决遇到的实际问题和困难。

3.2.2 实行责任联锁，完善路地制度性相关规定

根据《铁路法》、《铁路运输安全保护条例》等法律法规，路地联合开展相关法律法规及制度性规定的清理完善工作。路地综合治理办公室制定《高速铁路线路安全防护区路地综合治理办法》，发布《安全通告》，进一步明确各项禁止性行为及法律责任，公布举报联系电话等。路地双方同时实行领导干部责任包保制度，切实把综合治理要求落到实处。

3.2.3 实行宣传联动，组织开展护路爱路教育

结合铁路局和地方政府工作实际，加强路地联合宣传教育活动，充分发挥各乡镇、派出所等组织作用，实行点、线、面结合，广泛深入地开展多载体、多形式和多路径的护路爱路宣传，从情理和法制的角度宣传护路常识，做好沿线地方群众的教育工作，大力营造“人民铁路人民爱”的良好氛围。

3.2.4 实行管理联控，纳入路地目标责任管理

以创建“平安高铁”为载体，将高铁线路安全保护区安全管理纳入路地社会治安综合治理工作，实行同部署、同检查、同考核、同评比、同奖罚的常态管理。联合制定综合治理应急方案，建立渠道畅通、分工明确、责任到位的合力管控体系及工作机制，加快新建铁路用地及安全保护区确权、移交和划界，切实解决严重威胁高铁运营安全的突出问题。

3.2.5 实行执法联手，合力遏制违法违规行为

铁路局和地方政府充分发挥依法行政职能，在建立健全专门的日常行政执法机构的基础上，细化、落实各专业管理部门的安全监管责任，大力开展铁路与地方、各专业部门之间的定期联合执法活动，依法进行行政处罚，遏制危及高铁运输安全的违法违规行为，保障铁路运输的持续安全稳定。

3.2.6 实行信息联通，建立综合治理信息网络

建立健全和完善农村基层组织、沿线派出所、铁路部门、义务护路责任户、群众信息员等五大渠道，及时收集获取预警性、隐患性的不安全情况信息，发现和掌握各种影响铁路治安的热点、难点问题。设立“横向到边、纵向到底”覆盖高铁线路沿线的网格式信息收集点。共同研发运行高铁线路安全保护区护路信息管理系统，对高铁安全保护区的综合治理情况进行全天候、全覆盖的实时监测，及时排解安全隐患，确保高铁运行安全万无一失。

4 结束语

“六步六联工作法”实施以来，取得了阶段性成效。实践证明，“六步六联工作法”是对高铁沿线安全保护区进行清理整治和长效管理的一项有效方法、程序和举措，必须依靠强有力的组织，联合地方政府尤其是地方的安监局、城管局、规划局等部门共同推动，才能切实解决一些矛盾较为突出的问题。同时，“六步六联工作法”必须结合高铁发展和沿线实际，坚持方法创新和制度创新的工作思路，以提升铁路用地管理的规范化水平为主导，不断加以充实、调整和完善，切实依法合规为高铁沿线安全保护区综合治理工作提供制度机制保证。

［1］孙林，刘英韬.中国高速铁路安全管理立法思考[J].铁道经济研究，2012（2）：6-10