职业教育跨区域合作的中欧比较与借鉴

□佛朝晖

职业教育跨区域合作是指一国或不同国家，不同自然区域、经济区域、行政区域或社会文化区域之间，两个或多个职业教育机构，按照某种合作机制，对职业教育资源进行配置的运行体系。我国职业教育跨区域合作是一国范围内不同区域，如东中西部、经济圈、省域内或地区内的职教合作。欧盟职业教育跨区域合作属于多个国家间的合作，体现在欧洲职业教育一体化进程中。由于欧盟是一个集政治实体和经济实体于一身、区域一体化组织，在一定意义上，其整体可以作为一个国家来看。其内部不同国家之间的合作同我国不同省份之间的合作相类似，它们国与国之间的合作就相当于我们省与省之间的合作。因此，其内部不同国家之间的职业教育合作对于我们职业教育的跨区域合作依然具有很大的借鉴意义。

一、职业教育跨区域合作概况

（一）我国职业教育跨区域合作办学概况

我国职业教育跨区域合作办学是在国家实行“东中西部协调发展”和“城市反哺农村、城乡统筹发展”战略背景下形成的。1998年2月，原国家教委颁布的《关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见》提出：“国家鼓励东部地区与中西部地区之间积极开展多层次多形式的职业教育交流与合作。”这标志着我国职业教育跨区域合作进入政策实施阶段，职业教育跨区域合作实践由此开始。从政策层面分析，我国职业教育跨区域合作政策主要体现在2002、2005年国务院颁布的《大力发展职业教育的决定》和2003年11月教育部、财政部、劳动保障部颁布的《关于开展东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学工作的意见》中。合作范围主要为东部和西部，城市和农村；合作内容以联合招生和促进就业为主；合作方式主要为对口支援和帮扶。从实践层面来看，我国跨区域合作办学实施不太普遍，各地不平衡；跨区域合作办学范围以跨省为主，省域内跨市县合作增多；跨区域合作办学的内容比较单一，模式多样；跨区域合作办学驱动力主要来自政府、市场和人脉，多是学校行为[1]。

（二）欧洲职业教育一体化进程概况

欧洲职业教育一体化进程是为落实“里斯本战略”和“欧盟2020战略”，加强欧洲各国在职业教育与培训领域的合作而形成的职业教育合作机制。2002年11月29-30日，欧盟各国职业教育和培训部长和欧盟委员会在丹麦首都哥本哈根举行职业教育部长会议，会议发表了关于加强职业教育和培训合作的《哥本哈根宣言》。自2002年开始，以后每两年举行一次职业教育部长会议，回顾前两年取得的成绩，并制定今后两年的工作规划，并将凝聚各国共识的会议文件以公报形式发表。《哥本哈根宣言》之后的公报包括：2004年《马斯特里赫特公报》、2006年《赫尔辛基公报》、2008年《波尔多公报》和2010年《布鲁日公报》。欧洲职业教育一体化进程的加快以职业教育自愿合作为基础，促进对于能力与资格的相互信任、彼此透明和相互识别，为提高灵活性和为终身学习提供便利的途径奠定基础。目前参与一体化进程的成员国共27个，需要在未来十年内完成11项总目标。

二、职业教育跨区域合作比较分析框架

对职业教育跨区域合作进行中欧比较可以从合作目标、合作内容和合作机制三个方面入手，这三个方面分别回答了 “合作为了什么”、“在哪些方面合作”和“如何合作”，形成了职业教育跨区域合作中欧比较分析框架。

（一）公平优先与效率优先——合作目标比较

1.我国职业教育跨区域合作办学目标。我国职业教育跨区域合作政策与“东部支援西部、城市反哺农村”的区域协调和城乡统筹的战略一致，主体现在党和政府大力发展职业教育等基础性政策、促进职业教育跨区域合作指导性政策和职业教育跨区域合作办学的专项政策三个部分。在方向性政策方面，2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中关于“大力发展西部和农村的职业教育”的内容中提出“促进东西部、城乡之间联合办学和招生。”在指导性政策方面，2003年3月1日公布的《中华人民共和国中外合作办学条例》，将职业教育的跨区域合作范围扩大到了国际之间；2010年发布的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，“强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，推进城乡、区域合作，增强服务‘三农’能力”；2010年教育部发布的 《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》专门提出，推进东西部中等职业学校合作办学，加快西藏和新疆南疆三地州中等职业教育发展，扶持中等职业教育民族特色学校建设以及深入推进国家职业教育改革试验区建设四项中等职业教育跨区域合作办学计划。在专项政策方面，2003年11月，教育部、财政部、劳动保障部下发的《关于开展东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学工作的意见》对招生、收费制度、就业等提出了初步的实施方案，并提出2007年东部对西部、城市对农村联合招生规模达10万人以上的目标。

从国家整体战略布局出发，职业教育跨区域合作的政策目标具有政治性和道义性，体现跨区域合作的社会功能——促进公平。此外，区域合作和区域经济一体化是市场机制作用的结果，也是职业教育跨区域合作又一个目标，即通过职业教育资源在空间的有序流动和合理配置，达到效益最大化。由此可见，我国职业教育跨区域合作办学目标是在实现教育公平的基础上促进效益的最大化。

2.欧盟职业教育一体化进程目标。欧盟职业教育一体化进程目标与欧盟两大经济社会十年发展战略——“里斯本战略”[2]和“欧盟2020战略”一致。“里斯本战略”涉及经济发展、就业、科研、教育、社会福利、社会稳定等许多方面，包括28个主目标和120个次目标。其中，最重要的两个目标是就业率和科研投入，即到2010年实现就业率提高到70%，科研投入占到国内生产总值的3%。“欧盟2020战略”包括三个发展重点、五项核心目标和七大框架计划。五项核心目标涉及就业、研究和创新、气候变化和能源、教育、消除贫困，具体说来，就业率从“里斯本战略”的70%提高到75%，研发投入占GDP的比重不变，将未完成基本教育人数的比例从15%降低到10%，使30-34岁中受过高等教育的比例提高到至少40%等。

根据欧盟经济社会发展十年战略规划，欧盟职业教育一体化将 “提高职业教育与培训的吸引力”作为主要目标，同时兼顾促进社会和谐发展。欧盟各国普遍认为，如果通过职业教育与培训为企业和社会培养出所需要的高质量人才，同时个体获得高收入的工作，那么职业教育就具有与普通教育同样的吸引力。“提高职业教育与培训吸引力”与“提高欧盟职业教育质量”和“加强欧盟各成员国职业教育合作”是同一个问题的两个方面。在“提高质量”方面，欧盟职业教育一体化进程提出，保证教育和培训质量；增加投入；提高企业参与度；鼓励政府、行业、社区等相关者参与；提高职业教育和培训师资质量；运用信息技术促进创新性、创造性与创业精神的培养等。在“加强合作”方面，欧盟职业教育一体化进程提出，增强能力和资格的透明、可比、可迁移性和认可性；开发“欧洲工具”；完善职业教育与培训数据统计；创建职业教育与培训国际化以及促进人员流动等。在促进社会和谐方面，欧盟职业教育一体化进程提出，发展职教系统满足弱势群体进行职业培训需要；开发灵活、个性化的公民发展途径等。由此可见，欧盟职业教育一体化进程的目标与欧盟整体经济社会发展战略一致，以实现职业教育的经济功能为主——增强职业教育与培训吸引力，兼顾职业教育的社会功能——促进社会和谐。

（二）初期浅层与深入发展——合作内容比较

1.我国职业教育跨区域合作办学内容。合作办学的内容是对职业学校办学各要素流动和配置，包括招生、就业、人才培养、师资队伍、专业建设、课程开发、教材编写、实训基地，校企合作、委托培训和合作研究等方面。从全国来看，我国职业教育跨区域合作办学以招生和就业为主要内容。邢晖（2011）调查显示，在跨区域职教合作内容方面，中职校长在选择上从高到低为：招生合作占53.6%，就业合作占45.1%，资源支持占22.0%，异地办学占14.3%，其他方面合作占3.1%[3]。

从我国职业教育跨区域合作办学的现状和实践来看，合作办学内容呈现以下特点：一是招生就业多，培养过程少。招生和就业是跨区域合作办学的主要内容，形成“西生东输、西生东就”的合作办学格局。招生和就业分别置于职业教育的两端，在人才培养过程如专业建设、师资、管理等方面的交流合作，还不太普遍。二是硬件支援多，软件开发少。对口帮扶是东西部职业教育合作的主要形式，主要通过捐赠、帮建和项目开发的形式合作，体现在设施设备、校舍、实训基地建设等硬件上，在合作的“软”要素如专业建设、课程开发、校企合作长效机制、师资培养上还不够。三是合作模式多，合作标准缺。我国职业教育跨区域合作办学模式多种多样，从合作范围上看，有东中西合作、城乡合作和经济圈合作等；从合作主体上看，有校校合作、校企合作、校政企合作、校政企中介合作等；从合作驱动主体划分，有政府主导、市场调节和社会资本；从合作表现形式看，有职教集团、主校分校、专业联盟和跨区域订单培养等。无论哪种合作模式，合作仍然缺乏标准的设计和制度建设。弹性学籍制度、学分制度和人才培养质量指标体系没有统一的标准。

2.欧盟职业教育一体化进程内容。根据进程中宣言和公告内容，欧洲职业教育一体化进程主要内容包括：提高职业教育吸引力和促进教育公平，发挥职业教育在终身学习中作用，提高职业教育质量，加强职业教育透明度和流动性，完善职业教育统计数据等。从工具层面看，欧洲职业教育一体化进程主要有四项重要举措：欧洲通行证（Europass），欧洲资格框架 （the European Qualifications Framework,EQF），欧洲职业教育与培训学分转换系统（the European Credit System for VET,ECVET）以及欧洲职业教育与培训质量保证参考框架 （the European Quality Assurance Reference Framework for VET,EQAVET）等。

根据不同阶段宣言和公报的规定，欧盟职业教育一体化进程体现以下几个特点：一是标准化。欧洲资格框架制定了“八层次、三方面”的资格体系，将贯穿人一生的各级各类教育成果概括成从1到8这八层次，表现形式概括成“知识、技能和能力”三个变量。框架颁布实施后，各成员国要制定本国的“国家职业资格体系”与该框架联系起来，到目前为止，在参与欧盟职业教育一体化进程的国家中，爱尔兰、法国、马尔他和英国4国已经建立并实施了各自的国家资格框架。二是可比化。“欧洲职业教育学分转移系统”是学习成果积累和转换的换算体系，为跨国学习和就业可比性提供换算依据。欧洲职业教育与培训学分转换系统是欧洲资格框架的补充，其实施框架包括单元学习成果、在相关机构间建立合作伙伴和学分转换三方面，以促进学习者和工人的跨国流动、建立无国界的终身职业教育环境为目标。三是终身化。建立和完善职业资格制度、职业教育质量保证体系、非正规和非正式教育认证制度和欧洲职业教育与培训学分转换系统为教育终身化奠定基础。在非正规和非正式背景中获得的学习结果得到适当承认和尊重是实现终身学习战略的唯一途径,非正规和非正式学习认定的内容包括学习者通过非正规和非正式学习途径获得的知识、技能、能力鉴定及资格鉴定。四是全纳化。欧洲职业技术教育与培训既注重效率又注重公平，促进社会的和谐发展。《欧盟2020教育和培训工作计划》和2010年公布的《布鲁日公报》都提出为所有学生提供平等获取职业教育与培训的途径，特别关注弱势群体，如低技能者、长期失业者、老年人、妇女、残疾人和贫困学生等，同时要与就业政策、文化政策、创新政策等其他政策配合使用，并加强与利益相关者及社会伙伴的合作。

（三）行政指令与开放协调——合作机制比较

1.我国职业教育跨区域合作办学合作机制。我国职业教育跨区域合作办学主要以一国范围内合作为主，国内合作范围以跨省为主，包括东中西合作、城乡合作和经济圈合作。在政治性和道义性政策目标的指引下，我国职业教育跨区域合作形成了政府行政指令为主的合作机制。这一运行机制以政府为推动主体，以项目或契约为载体，形成自上而下的运行机制，具有道义援助性和行政指令性的特点。

从推动主体来看，在中央一级主要有教育部等相关部委，在省一级主要以教育厅为主体或牵头单位。2009年教育部推动“全国中职学校联合招生合作办学协作会”，在陕西、云南招生的20多个省1000多所学校参加洽谈。项目和契约是职业教育跨区域合作办学的运行载体。2011年6月，教育部举办的“东西部职业教育合作办学签约仪式”在天津举行，全国23个省（自治区、直辖市）和计划单列市参与了签约活动，东部省份和西部省份教育部门之间签订了招生、送生合作办学协议，招生、送生各为7.35万人。“自上而下”是行政指令性合作机制的运行模式，例如，福建省与西藏林芝地区的合作，落实主体是福建省的10所国家级重点中等职业学校。道义援助性和行政指令性是政府行政指令合作机制的主要特点。例如，2008年汶川发生特大地震后，教育部建立了灾区学校和援助学校之间的对口支援机制，有19省市承接对口支援汶川地震重灾区中等职业学校学生的转移安置工作。

2.欧盟职业教育一体化合作机制。欧盟是独立主权国家的集合，欧盟职业教育一体化合作机制是超国家层面的协调机制，以“辅助性”和“协调性”为原则[4]，促进成员国以自愿自主为基础，建立标准，相互学习，以致趋同的“开放协调”的合作机制。

“开放协调”的合作机制包括确立基准、汇报进展和评估反馈三个环节。第一步是在欧盟层面确立共同的目标和指标体系。例如，《哥本哈根宣言》(2002)提出了在VET领域进行合作的三项重点是：提高透明度、加强信息交流；职业资格与能力的互相承认；共同保证VET的质量。第二步是成员国定期提交职业教育与培训进展情况报告。成员国定期向欧盟理事会和欧盟委员会汇报本国为确保目标实现而采取的政策、措施和实施情况，提供相关数据。第三步是评估反馈。欧盟理事会与欧盟委员会成立专门小组，根据各成员国提交的报告进行评估，公布各国数据、计算欧盟各国平均水平、三个最好成员国的平均水平和其他发达国家的相关数据。各成员国根据评估信息了解本国职业教育与培训水平所处的位置，了解其他国家采取的不同措施，找到学习的榜样，迎头赶上。

三、对我国职业教育跨区域合作的建议

通过比较中欧职业教育跨区域合作目标、机制和内容，我们不难发现，由于合作历史、行政体制、思维模式和文化等方面的差异，我国职业教育跨区域合作以实现教育公平为主，政府行政命令性强，处于合作的浅层和初期阶段；欧盟职业教育跨区域合作是国家间的合作，以增强欧盟职业教育与培训体系吸引力为主要目标，通过开放协调的合作机制，实现合作的标准化、可比化、终身化和全纳化。通过比较与借鉴，对我国职业教育跨区域合作有以下建议：

（一）高位对待，纳入体系

当前我国职业教育处于由扩大规模向提高质量转变的时期，建设现代职教体系是这一时期的发展方向。建设现代职教体系将分成三步，计划用十年时间建设“适应需求、内部衔接、外部对接、多元立交、中国特色、世界水准”的职教体系。职业教育跨区域合作是资源的空间流动，是经济合作的结果，是一种制度安排和办学模式的创新，理应高度重视。作为现代职教体系的重要方面，与中高职衔接职教体系一起，构建现代职教体系的时间和空间维度。

（二）目标具体，推进有序

我国职业教育跨区域合作目标应有不同层次，不同阶段，有序推进。从层次角度来看，有中央、省、地市和县四级。中央和省一级政策目标是实现教育公平基础上追求效率最大化；地市和县一级的政策目标应该是兼顾教育公平和效率最大化。在不同的阶段，不同时期，政策目标也不相同。例如，2008年汶川地震发生后，东西部职业教育合作的唯一目标是道义援助。在合作初期，我国职业教育跨区域合作更注重教育公平的政策目标；在合作中期，为保障合作的可持续性，互惠互利成为合作的保障，因此，效率优先成为这一时期的目标重点；在合作后期，经济社会得到极大发展，实现教育公平又回归为职业教育跨区域合作唯一目标。此外，不同合作模式、合作范围的合作目标指向也有不同的侧重，不一而足。

（三）市场调节，多方合作

我国职业教育跨区域合作应形成合作主体多元、合作政策多种、合作内容多样的多方合作格局。合作主体从中央到地方，从教育行政部门扩展到其他职能部门，从政府、学校、行业、企业、中介组织和非正式组织等；合作政策应包括职业教育政策、考试政策、就业政策、户籍管理、转移支付、文化政策、科技政策和外交政策等；合作内容应从合作招生就业为主，向人才培养过程中的课程、教材、基地、师资等方面发展。

（四）顶层设计，完善制度

我国职业教育跨区域合作应从制度建设角度进行顶层设计，以职业资格制度建设为合作基础，促进学分制、质量保障体系和就业准入制度等的完善与落实。职业资格制度制定应由教育部门和人社部共同主持，听取企业、行业和其他非正式组织的意见，构建学历证书与职业资格证书统一的资格体系和证书制度。此外还应重视保障制度的完善，如设立职业教育跨区域合作的专项经费、建立合作效益评估制度等。

[1][3]邢晖.多方“合力”方能“给力”——中职跨区域合作办学现状调查[J].教育与职业，2011（01）：40-41.

[2]Lisbon European Council：Presidency Conclusions[R].Lisbon European Council，23and 24 March，2000.

[4]赵昕.“开放式协调”——新世纪欧盟VET政策主要实施机制探析[J].职业技术教育，2009（10）：86-89.