我国纪检监察体制改革评析＊

陈 振

我国从1993年开始实行党的纪律检查委员会和政府行政监察机关合署办公的体制，地方各级纪检监察机关在同级党委和上一级纪检监察机关的领导下开展工作①地方各级监察机关同时对本级人民政府负责并报告工作。，取得了党风廉政建设和反腐败斗争的显著成效。随着反腐败斗争形势和任务的发展变化，要求提高纪检监察机关的权威性和独立性、改革纪检监察体制的提议时有涉及，各级纪检监察机关也结合本地实际进行了一些探索。一项民调显示，在未来十年公众最期待推动的改革，反腐机制改革占57.8%，仅次于收入分配改革（66.6%）［1］。学术界针对纪检监察体制改革提出的观点和建议，归纳起来主要有提高地位（权威性）说、提高独立性说和组建专门机构说三种②当然，这三种观点也不是截然分开、完全对立的，只是各自论述的侧重点或实现途径有所不同，目的都是为了使纪检监察机关更好地履行监督职责，更好地治理腐败。，下面笔者对这三种具有代表性的观点逐一进行分析，希望能对我国纪检监察体制改革的理论研究与实践探索有所助益。

一、提高地位（权威性）说的主要观点及评析

提高地位（权威性）说认为，监督的本质是一种权力对另一种权力的监察、督促和处置。如果监督一方的权力过小，不能对被监督者一方行使权力，形成有效的制约与抑制，这种监督必然是无力的，其效果将大打折扣［2］。要加强监督，提高纪检监察机关的地位或权威性就成为必然选择。提高地位说具体分为提高纪检监察机关自身的地位和提高纪检监察机关主要负责人（主要是指纪委书记）的地位两种观点。第一种观点根据《党章》第25条的规定提出“平行体制”论，即党的各级纪委由同级党的代表大会产生，直接受其领导并对其负责，与同级党委具有平等的地位和平行的权力。第二种观点认为，随着反腐倡廉建设的不断深入，各级纪检监察机关不仅要做好惩防体系建设的日常工作，还要根据形势需要，不断参与其他部门职责范围内的工作，陆续开展多项专项治理③如制止公款出国（境）旅游专项工作，工程建设领域突出问题专项治理，“小金库”专项治理，庆典、研讨会、论坛过多过滥问题专项治理，公务用车问题专项治理，市场中介领域突出问题专项治理等。，工作领域的拓展对纪检监察机关的组织协调能力提出了新的更高要求。自2006年地方党委换届削减各级党委副书记职数后，纪委书记一般仅是地方党委常委，且排名大多相对靠后，使其在同级党委中所处的地位与其承担的组织协调职能不符，导致协调力度有限，影响工作完成效果。因此，某些人提出，有必要提高纪检监察机关主要负责人的地位，作出纪委书记担任同级党委副书记的制度安排，监察厅（局）长可成为党委常委或党组成员①参见中国社科院廉政研究课题组：《关于提升纪检监察机构权威性的建议》，《中国社会科学院专供信息》2012年第168期。。应该说，这些提议的出发点是好的，对纪检监察机关更好地履行监督职责具有积极作用，但我们不能脱离当前的党委领导体制来谈纪委、纪委书记的地位与作用，而有必要考虑提高纪委、纪委书记地位与权威的可能性与可行性以及可能带来的风险。

（一）理性看待纪检监察机关在反腐败中的地位与作用

在反腐败和廉政建设实践中，中国探索形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制②参见国务院新闻办公室：《中国的反腐败和廉政建设》白皮书（2010年12月）。。从《关于实行党风廉政建设责任制的规定》来看，领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任，领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人，而并非纪委书记为第一责任人。所以，各级纪检监察机关要清醒认识到自己的职责是协助党委做好党风廉政建设工作，而不能越俎代庖，把反腐败工作简单理解为就是本部门的工作，期望通过一己之力取得显著成效③2005年7月26日，中央纪委印发了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》，对纪委组织协调的主要任务、程序、保障做了明确规定。。普通民众和社会各界也需理性看待、合理预期，既要看到纪检监察机关承担着维护党纪政纪、推进反腐败斗争的重要职责，发挥着反腐败主力军的作用，也不能因此忽视法院、检察院、审计、公安、金融等机构和部门在自身职责范围内依法承担的反腐败工作，从而将反腐败的期望全部寄托在纪检监察机关身上。尤其在当前党风廉政建设和反腐败斗争形势极为严峻复杂的情况下，我们需要将纪检监察机关置于党和国家整个反腐败大局之中，准确评估其应该占有的地位和发挥的作用，统筹考虑治理腐败的综合对策，而不能孤立地看待纪检监察机关在反腐败中的地位与作用，期待仅仅通过提高纪检监察机关或其主要负责人的地位来解决我国当前和今后仍可能长期面临的反腐败难题。

（二）正确认识同级党委和纪委的关系

“平行体制”论提出了如何认识同级党委和纪委的关系问题。从历史实践和现实规定来看，同级党委和纪委不是平等关系，而是领导关系，但纪委又不同于党委的一般工作部门，有自身职责所赋予的特殊性。一方面，纪委属于同级党委领导。虽然在苏共时期，列宁在世时通过的党章规定，各级监察委员会必须与同级党委会平行，有同等的权力，不受同级党委决议的约束④参见姜卫平：《苏共党章演变发展对苏共解体的影响》，《世界社会主义研究动态》2012年第95期。，但从中国共产党纪检监察领导体制的产生和发展来看，纪委都是在同级党委的领导和支持下开展工作⑤虽然其间也有短暂的加强纵向垂直领导的尝试，比如1955年3月党的全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，规定纪检监察领导体制为“上级监委领导、同级党委指导”；1962年党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，建立了“监察组（员）派驻制度”，同时规定地方各级监察委员会，有权不通过同级党委，向上级党委和监察委员会直到中央反映情况。但这些不过是在当时特殊历史背景下采取的带有权宜性质的尝试，并没有从整体上改变“党委领导制”的大趋势。参见刘金程：《中国共产党纪检监察领导体制的演化：90年的回顾与展望》，《河南社会科学》2011年第5期。，而且《党章》第43条已明确规定，中央纪委在党中央的领导下进行工作。地方各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。党章是立党治党管党的总章程，是全党必须共同遵守的根本行为规范⑥参见王岐山：《深入学习贯彻党的十八大精神 努力开创党风廉政建设和反腐败斗争新局面——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告》（2013年1月21日）。。所以，在《党章》尚未对同级党委与纪委的关系作出明确修改的前提下，各级纪委必须坚持同级党委的领导。另一方面，纪委有其特殊性，不同于党委的工作部门。《党章》中有多处涉及纪委，并设专章做了集中规定，根据这些规定，各级纪委与同级党委一样，都是由各级党的代表大会选举产生，各级党的代表大会要同时听取和审查党委和纪委的报告。中央纪委部分成员的调整和增选要由党的全国代表会议决定。还有一些党内法规，如《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等也将中央纪委和中央各部门做了明确区分⑦如《中国共产党党内法规制定条例》第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”。这些都说明纪委与同级党委的宣传、组织、统战等工作部门存在区别，不可一概而论，但并不能因此否认纪委属于同级党委领导，得出纪委和同级党委具有平等地位和平行权力的结论。至于有学者以《党章》第25条为根据提出纪委和党委的“平行体制论”是有失偏颇的，和《党章》第43条直接矛盾姑且不说，仅根据党的代表大会要听取和审查党委和纪委的报告、选举党委委员和纪委委员就认为党委和纪委平行也是片面的。例如，我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，全国人大及地方各级人大要听取和审查人大常委会、人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告，选举人大常委会、政府、法院和检察院的主要负责人，但没有人会认为人大常委会、政府、法院和检察院具有平行的权力。所以，我们必须正确认识纪委在党委中的地位和作用，既不能企图脱离党委的领导，将纪委和党委同等看待，又要看到其与党委其他工作部门的区别，注意到纪委的特殊性。

（三）纪委书记由党委专职副书记兼任并不一定有助于加大反腐败的组织协调力度

从2011年以来党委换届情况看，地方党委一般只设一名专职副书记。对于专职副书记的工作职责和角色定位，中央文件仅笼统规定：“协助书记处理日常事务，受书记委托负责其他工作。”至于哪些“日常事务”以及哪些“其他工作”应由专职副书记来负责，并无具体规定，而是取决于党委书记是否授权以及授权的大小与多少［3］。这样，由于目前专职副书记职责不清且实行常委分工负责制，容易出现专职副书记和其他常委一样分工，导致“专职不专”的现象，实职可能“虚设”，处境比较尴尬，难以发挥作用［4］。党委专职副书记兼任纪委书记，虽有利于专职副书记的实权化，在形式上强化纪检监察工作的地位和重要性，但在常委分工负责制下，专职副书记并不是书记和常委之间的领导层级，而是和常委一样直接对常委会负责，而且专职副书记由于要协助书记处理日常事务，有的还分管其他工作，从实际投入的时间、精力以及工作完成效果看，并不一定比仅是常委的纪委书记抓得更好。可能有人认为，专职副书记兼任纪委书记可以在党委常委中排名靠前，有利于提升纪委书记的“话语权”，以此更好地组织协调反腐败工作。但目前地方纪委书记在同级党委常委中的排序位置不一，纪委书记的地位和作用更多是与个人任职资历和工作能力相关，其排序的前后与当地反腐败工作的好坏并无必然联系①关于乡镇纪委书记在同级党委中的排序，中央纪委《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》规定，乡镇纪委书记由同级党委副职一级的干部担任，由同级党委副书记兼任的，设专职纪委副书记；由同级党委委员担任的，其委员职务排序可排在资历相同的委员前面。。另外，从专职副书记调任以及现有专职副书记的配备来看，一般都是在本地任职时间较长，或从异地新调入，主要是作为党政正职后备人选，而这与减少纪委书记本地利益纠葛，加强异地交流任职的要求也有所不符。

（四）纪检监察机关或纪委书记地位过高存在监督风险

权力是一把“双刃剑”，纪检监察机关作为维护党纪政纪的专门机关，掌握一定的权力，按照“有权必有责、用权受监督”的理念，有效监督纪检监察机关自是需要探讨的问题［5］。纪委书记作为监督者，在自身监督机制并不健全的情况下容易诱发用权风险，之前发生的湖南省郴州市原纪委书记曾锦春、浙江省原纪委书记王华元等落马腐败的例子已经引发人们对“谁来监督纪委书记”的思考［6］。无论是主张“平行体制”论，还是主张提高纪检监察机关主要负责人的地位，其实质都是希望监督者以更高的级别、更大的权力来监督被监督对象②2013年国务院进行机构改革，针对副部级的国家铁路局要监管正部级的中国铁路总公司，一些媒体担心铁路监管有难度，一定程度上也反映了级别监督论的思维。。殊不知，纪检监察机关监督的效力和权威并不在于自身或其主要负责人级别的高低，而是来源于《党章》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《行政监察法》等党纪法规的授权。如果按照提高地位说，提高纪检监察机关或纪委书记的地位，在自身建设和外部监督并不有力的情况下，只会形成更大的监督风险，继续引发人们对“谁来监督纪委书记”的担忧。为有效防范这种风险，一方面要求我们打破只有权力才能监督制约权力的传统观念束缚，避免走A权力监督B权力，B权力监督C权力，C权力监督D权力……最终始终有一种权力无法得到监督的老路。在党的十八大报告吹响反腐倡廉法治化号角的大背景下，我们需要以完善的法治确立监督权威，把一切权力包括纪检监察机关的监督权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。另一方面，信任不能代替监督。纪检监察机关必须加强自身建设和接受外部有效监督，创造条件加大广大党员群众的监督力度，确保依法合规使用监督权力。否则，纪委书记位高权重，用之不当，只会适得其反、违背初衷。2013年5月底，中央纪委部署在全国纪检监察系统开展会员卡专项清退活动，中央纪委常委同志和全国81万专兼职纪检监察干部职工按时递交了零持有会员卡报告书。这是纪检监察机关自查自纠，实行自我净化的重要举措。

综上可以看出，仅靠提升纪检监察机关或其主要负责人的地位并不是加大反腐败力度的良方。反腐败不仅需要权力与权力之间的相互制约和监督，更需要拓展公开的社会性监督渠道，加强群众和新闻媒体的舆论监督、民众“参与式监督”等体制外监督［7］。2013年4月19日，人民网、新华网等中央重点新闻网站和新浪网、搜狐网等主力商业网站同步推出“网络举报监督专区”，集中链接了中央纪委、监察部等部门的举报中心网站。2013年9月2日，中央纪委监察部网站正式开通，网站在首页显著位置设置了“我要举报”专栏。随后，中央纪委党风政风监督室还设立了针对中秋节国庆节期间不正之风的专题举报。这些举措重视畅通和拓宽群众监督渠道，有利于充分发挥群众在反腐败中的监督作用。

二、提高独立性说的主要观点及评析

提高独立性说认为，在现有体制下，地方各级纪检监察机关既要接受和服从同级党委和政府的领导，又要接受和服从上一级纪检监察机关的领导，而同级党委和政府既是领导者又是被监督者，形成监督悖论。因此，要求改革现有的双重领导体制，对纪检监察机关实行垂直管理，提高纪检监察机关的独立性。至于实行垂直管理的范围和程度，意见不一，众说纷纭。有的主张全面实施某种程度的垂直领导，是纪检监察体制改革的必然路径选择［2］。有的建议借鉴工商、质量技术监督实行垂直管理的经验，开展纪委部门实施省级以下垂直管理的试点改革［8］。有的建议行政监察系统与党纪机关相分离，在行政监察系统内部实行垂直领导体制［9］。有的建议将行政监察机关从目前的行政系统中划出来单独设置，实行自上而下的垂直领导体制，直接向全国人大和国务院负责，使行政监察机关在人、财、物等方面具有独立性，不再受同级政府及其下属部门的制约［10］。有的还建议借鉴古代行政监察制度的成功经验，实行垂直领导后，在全国设置若干个行政监察区，大的省可以考虑一省设一监察区，小省且相邻的可以几个省设一个，每一监察区的监察组织由中央派出并对中央负责和报告工作，相对于地方独立行使职权［11］。以上各种建议看到了提高纪检监察机关独立性在排除地方干扰，强化监督效果中的重要作用，并希望通过实行垂直管理的方式予以实现，但有如下几点值得我们注意。

（一）垂直管理的实际成效需客观全面分析

谈到提高纪检监察机关的独立性，很多人就想到借鉴药监等部门实行垂直管理的做法，但值得冷静思考的是，垂直管理是否真如人们期待的那样能产生强化监督的实际效果。通过对我国食品药品监督管理体制在属地管理和垂直管理之间的转变分析，可以为探讨纪检监察机关是否必须实行垂直管理提供有益启示。刚开始药监局归属地方政府管理，1999年我国对药监部门实行垂直管理后，食品药品安全问题并没有如人们所预料的那样向更好方向发展，反而各种食品安全问题如瘦肉精、毒奶粉、地沟油、病死猪肉等不断曝光。药监系统腐败窝案频发，以郑筱萸为代表的国家药监局一批高官落马，引发了人们对药监系统缺乏监督，权力运作不透明的思考。2008年，我国调整了食品药品监督管理机构省级以下垂直管理体制，改为地方政府分级管理，强化地方各级政府食品药品安全综合监督责任①参见《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》（国办发〔2008〕123号）。。2009年通过的《食品安全法》进一步明确，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。2012年，国务院印发的《关于加强食品安全工作的决定》再次明确，县级以上地方政府统一负责本地区食品安全工作，并将年度食品安全绩效考核结果作为地方领导班子和领导干部综合评价考核的重要内容。2013年，国务院实行机构改革，组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。3月26日，国务院办公厅印发的“三定方案”指出，新成立的国家食品药品监督管理总局的职责之一是指导而非直接领导地方食品药品监督管理工作②参见《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013〕24号）。。4月10日，国务院发布《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，并没有对食品药品监督管理部门实行垂直管理或属地管理作出硬性要求，只是规定地方各级食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理，主要负责人的任免须事先征求上级业务主管部门的意见，业务上接受上级主管部门的指导。在实行地方政府对食品安全负总责的机制下，食品药品监督部门也必须服从地方政府统一指挥，各负其责，全面落实监管责任①如《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》（国办发〔2010〕36号）要求，各地区特别是各城市要建立“地沟油”整治和餐厨废弃物管理工作市（县）长负责制，加强统一领导和组织协调，结合实际进一步制定具体整治方案，明确工作目标和任务分工，及时研究、协调解决工作中遇到的问题和困难，统筹抓好各项措施落实。。与食品安全问题一样，目前我国各级领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任，如果对纪检监察机关实行垂直领导，违反《党章》暂且不说，也会造成地方党委、政府无法有效指挥反腐败工作，不能实现权责相统一。

（二）垂直管理未必符合纪检监察体制改革的实际要求

对纪检监察机关来说，实行垂直管理是否真的比现有的双重领导体制好呢？有学者运用契约理论建立理论模型对比研究了垂直管理体制和属地管理体制的优劣后发现，面对属地管理体制下地方政府干扰监管机构执法的问题，并非建立垂直管理体制就能解决，因为垂直管理体制下地方政府的干扰仍然有可能存在，只是方式由属地管理中的直接命令，变成了垂直管理下的间接影响［12］。从垂直管理的优势来说，主要体现在人事和财务独立，不受地方制约，但垂直管理单位不受地方人大、政协、纪委等的监督，且上级部门监督太远，也存在放大廉政风险的问题。在上级部门监督不力的情况下，就会形成“天高皇帝远”的局面，从而成为垂直行业容易发生腐败的根源［13］。从现行纪检监察体制来看，相关制度安排已经体现了一定程度的独立性，如《党章》规定，地方各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作，地方各级纪委全体会议选举常务委员会和书记、副书记，并由同级党委通过，报上级党委批准。《行政监察法》规定，县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。从实际做法来看，地方纪委书记特别是省级纪委书记异地交流任职的力度越来越大，从中央“空降”的也时有发生，客观上有利于削减地方党委对同级纪委的不当影响，一定程度上改变同级监督不利的状况，而且还可以减少垂直管理带来的纪委书记权力过大、缺少监督的问题。所以，我们不能神化垂直管理体制，认为社会反映强烈的腐败、环保、安全事故等问题都可以通过对有关主管部门实行垂直管理而得到解决，而必须统筹考虑地方政府和中央主管部门的职责划分，从最有效和权责相统一的角度进行慎重选择。实践证明，纪委作为党内的专门监督机构没有一定的独立性是无法进行监督的，但完全独立也未必符合政党内部运作的规律［14］。

（三）我国古代分区垂直监察的做法不能照抄照搬

习近平在中共中央政治局第五次集体学习时强调，研究我国反腐倡廉历史，了解我国古代廉政文化，考察我国历史上反腐倡廉的成败得失，可以给人以深刻启迪，有利于运用历史智慧推进反腐倡廉建设。我国古代监察制度历史悠久，在对地方的监察上有诸多好的制度，如汉朝十三部州、唐朝十道、宋朝十五路等，但是否就因此认为现行纪检监察体制也要和古代监察制度一样，对地方实行分区垂直监察，有必要进行客观分析。以监察制度较为发达的唐朝为例，唐代设御史台主管监察，监察中央的叫分察，监察地方的叫分巡。分巡全国分为十道，派去监察之御史，称为监察使，后改巡察按察诸称，最后称为观察使。在唐代，巡察使、观察使明明是中央官，派到各地区活动巡视观察，实际上则常川停驻地方，成为地方更高一级之长官，把府县地方官压抑在下面。如是则地方行政，本来只有二级，而后来却变成三级。然其最高一级则名不正、言不顺，遂形成一种中央集权，对地方行政极有流弊［15］（P50-51）。可以看出，唐代中央派往地方行使监督之权的观察使由于权力过大，缺乏监督，长时间停留地方后，实质上开始演变为掌有地方实权的行政长官，从而发生质变，违背监督初衷。至于宋朝的十五路制度，尽管宋代的监察体制完备有序，但在相当长的时间内昏君或弱君当道，政治黑暗，监察机构没能起到应有的监察作用，监察机构和监察官本身也成为党争的工具或贪官污吏［16］。正如有学者指出，由于监察权直接附属于皇权，因此，监察机关及其成员只是专制君主安插在官僚体系中的耳目之司。监察机关权力的大小往往视专制君主的信任程度和主观好恶而定，不具有独立性，这就从根本上制约了其作用的发挥［17］。所以，我们必须客观看待我国古代分区垂直监察的做法，看到其在皇权信任下具有高度的独立性，可以排除地方干扰有效发挥监督作用，但中央派出的监察官长期停留地方后又会背离监督本职，影响地方行政管理①对于我国古代监察制度的弊害分析，还可参见艾永明：《职能混淆与异化：中国古代监察制度弊害》，《中国社会科学报》2013年5月29日。。

（四）应注重发挥巡视制度的独特监督优势

2003年，党中央制定了《中国共产党党内监督条例（试行）》，对中央和省、自治区、直辖市党委开展巡视监督做了明确规定，标志着巡视制度的正式建立。巡视组通过进驻被巡视单位听取汇报、列席会议、受理来信来访、召开座谈会、个别谈话、问卷调查等方式可以对违纪违法问题早发现、早报告，具有较强的针对性和便利性。作为党内监督的重要形式，巡视制度在不改变现行纪检监察领导体制的前提下，派出的巡视工作组和当地纪检监察机关相比具有较强的权威性和独立性，巡视组成员也比当地纪检监察干部少受地方利益影响，在一定程度上可以解决纪委对同级党委特别是同级党委一把手监督不足的问题。而且，巡视制度吸收了我国古代监察制度的优点，又克服了其常驻地方的弊端，实行有计划、分阶段巡视，且巡视组不干预被巡视地区、单位的正常工作，不查办案件，这是对古代监察制度的有益借鉴。基于上述种种优点，巡视制度在发现官员违法违纪方面发挥了重要作用，近年来查处的陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜世成、何闽旭等案件的部分线索，就是中央纪委、中央组织部巡视组在巡视中发现的。2013年中央对巡视工作作出重大改进，要求关口前移，“下沉一级”了解干部情况，对领导干部报告个人有关事项进行抽查，同时对巡视组组长任命方式进行改革，不再是“铁帽子”，根据每次巡视任务一次一授权。这对于加强巡视队伍自身建设，强化巡视工作效果具有重要意义。

三、组建专门机构说的主要观点及评析

组建专门机构说认为，当前参与反腐败的机构众多，力量分散、职能交叉，涉及纪委、监察、审计、检察院等部门，工作中的协作配合程度已不适应新形势下的反腐败要求，急需整合有关力量，成立专门机构统一负责反腐败工作。在专门机构的具体组建上存在不同意见，有的主张保留党的各级纪律检查委员会，撤销国家监察部及其下属机构，在全国人大及其常委会设立一个专司监督职能的行政监察委员会，它受全国人大及其常委会领导。在两大监督系统中，以行政监察委员会的监督为主，党的监督为补充［18］。有的主张在全国人大设立独立于中央政府和其他机关的监察委员会，监委会向全国人大负责并报告工作，并在各级政府派驻直属机构，垂直领导，在人事、财务等方面同地方脱钩；必要时，监委会派出监察专员，独立行使调查权，并只向全国人大报告工作［19］。有的主张应学习借鉴香港廉政公署权责统一的成功经验，将检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局与监察、审计职能重组合并，组建监察审计和反贪局，与纪委合署办公［20］。从地方实践来看，2012年珠海市横琴新区廉政办公室正式揭牌成立，廉政办公室设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，各部门业务工作分别由珠海市纪检、监察、审计、检察等部门对口指导，廉政办主任由中共珠海市纪委委派。横琴将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门。上述建议和横琴实践为我们思考整合反腐败机构力量提供了一个改革方向，但组建专门机构涉及改革党委、行政、司法等多个部门的领导体制和工作机制，需要充分研究和谨慎行动。

（一）反腐败机构改革需稳步推进

从组建专门机构说的主张和横琴实践来看，无论是撤销行政监察机关，在全国人大及其常委会下设监察委员会还是将审计、检察院的反贪部门并入纪检监察机关，都已经超越了现有《行政监察法》、《审计法》、《刑事诉讼法》等党纪法规的范围，对行政、司法体制进行了一定变动。当然，这些问题有的可以通过修法予以解决，有的可以通过授权进行试点，但有的还需要进一步的理论研究。例如，究竟是单一反腐败机构效率更高还是多部门分工负责模式更好？监察机关的职责是定位于目前对行政机关及其公务员的监察，还是有必要扩展到对所有国家财政负担单位及其公务员的监察？职务犯罪侦查权究竟由检察机关行使更为合适还是可以划归监察机关行使？根据2009年国务院批准实施的《横琴总体发展规划》，横琴被纳入珠海经济特区范围，并按照经济特区有关政策和办法实施管理，横琴成立廉政办的做法具有一定的特殊性和自主性，可以先行先试①《珠海经济特区横琴新区条例》第61条规定，市人民检察院在横琴新区设立廉政检察机构，依法对横琴新区内的职务犯罪行为进行法律监督。。但横琴廉政办是否会成为香港廉政公署的“内地版”，发挥整体反腐的系统优势，继而可以向全国推广，还有待于实践的检验。党的十八大报告指出，必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。包括纪检监察体制改革在内的反腐败机构改革是政治体制改革的有机组成部分，需要我们充分谋划，认真研究，在对现有反腐败机构有足够评估的基础上，根据政治体制改革的总体部署和国务院机构改革的统筹安排进行有效整合，切实理顺关系，集中力量提高反腐败的质量和效率。

（二）在全国人大及其常委会下设监察委员会的建议值得商榷

我国《公务员法》确立了公务员遵守纪律和给予奖惩的措施，但现行监察制度主要针对行政机关及其公务员进行监察，无法对党群机关、人大机关、政协机关、法院、检察院等机关及其公务员进行监察②2004年，最高人民检察院颁布了《检察人员纪律处分条例（试行）》；2009年，最高人民法院颁布了《人民法院工作人员处分条例》；2013年5月25日，中央纪委、中央组织部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》，规定在国家有关公务员处分的统一规定出台之前，中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员有违法违纪行为应当追究政纪责任的，应当按照《中华人民共和国公务员法》有关规定，结合各自机关实际，参照《行政机关公务员处分条例》执行。。主张在全国人大及其常委会下设监察委员会的提议，看到了现行监察制度在监察对象上的盲区，可以将监察对象覆盖到一切机关、团体和企事业组织及其工作人员，而且将监察机构设在全国人大及其常委会之下，足以凸显其权威性和中立性，在形式上强化监督权威。但是，从我国《宪法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定来看，人大监督与行政监察的重点和方式不同，各级人大及其常委会作为权力机关，对政府、法院、检察院的监督是一种工作监督和法律监督，具有宏观性和原则性。虽然人大及其常委会可以组织关于特定问题的调查委员会，但现实中较少针对具体问题展开调查，也缺少调查的具体手段。从履职能力来看，由于我国人大代表不脱离原有单位，专职委员所占比例很少，各级人大及其常委会也不是经常开会，无论是代表的知识和年龄结构，还是工作时间和工作独立性，都很难保证监察委员会能有效履行监督职责。从全国人大现有的专门委员会来看，主要职责还是研究、审议和拟订有关议案，对有关问题进行调查研究并提出建议，实际作用比较有限。在我国现有体制下，为了期待监察对象的全覆盖和监察机构的中立性而在全国人大及其常委会下设监察委员会的建议欠缺实现的途径和方式，也会造成人大监督有越权之嫌，定位不准。

（三）先行整合纪检监察内部监督资源

在完全改变现有纪检监察体制机制，组建专门的反腐败机构尚有较大难度的情况下，对纪检监察内部监督资源进行整合是提高反腐败效率的必然要求。近年来，各地纪检监察机关对派驻机构进行改革，通过分片集中派驻、设置“大纪检组制”等方式有效整合了派驻机构的力量。四川推行县级纪检监察机关“三中心一室”重组模式，以宜宾市南溪县为代表，将原11个内设科室全部撤销，重新组建了预防腐败中心、软环境建设中心、违纪违法行为查处中心和综合办公室［21］。2013年初，中央纪委监察部按照中央转变职能的要求，对过去参与的领导小组、协调小组、联席会议等议事协调机构进行了调整，由原来的125个精简至39个；同时将内设机构进行调整，减少了职能交叉，加强了监督和办案力量［22］。当前，中央纪委监察部各派驻机构力量分散、人手不足、办案能力较弱，由于人、财、物尚未完全独立，在一定程度上还依赖驻在部门，难以有效行使监督职权③依据《中共中央纪委监察部派驻机构干部工作管理暂行办法》，派驻机构干部的工资关系、党（团）组织关系、群团关系仍在驻在部门，由驻在部门负责管理。派驻机构干部工资外津（补）贴、补助（奖金）以及生活福利、住房、医疗、退休等事宜由驻在部门负责。。在职责任务上，中央纪委监察部各派驻机构与中央国家机关党组纪检组、内设的机关纪委、监察局等纪检监察组织也存在交叉、重合。所以，下一步可以借鉴地方派驻机构改革的有益做法，研究整合中央纪委监察部各派驻机构的力量，根据分类归口、集中派出的原则，合理设置集中派驻机构，切实理顺集中派驻机构与中央国家机关内部纪检监察组织的工作关系，改变过去“单兵作战，不敢出击”的弊端，构建中央纪委监察部统一调度，集中力量发挥监督作用的体制机制，实现派驻机构真正的统一管理。在将中央纪委监察部派驻机构全部上收尚有难度的情况下，可以先将派驻机构办案人员上收中央纪委统一调配，尤其在坚持“老虎”、“苍蝇”一起打的高压态势下，需要加强办案协作，借鉴检察院实行的职务犯罪侦查一体化的做法，由中央纪委建立整个中央国家机关纪检监察办案统一指挥机制。

（四）探索实行监察审计合一体制

审计署和监察部都是国务院的组成部门，都依法具有监督的职责和权限。审计部门作为公共资金的守护者，在查处违纪违法案件中，与纪检监察机关有非常良好的合作关系，往往通过审计可以揭露滥用权力、以权谋私等行为，为纪检监察机关查办案件提供很好的前提①2003年8月26日，中央纪委、监察部、审计署联合下发了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》。2013年6月24日，审计署公告了移送至2013年6月已办结38起违法违纪案件和事项处理情况，强化了监督效果。。党的十八大报告提出，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。2013年以来，我国加快推进政府职能转变，深化行政体制改革，国务院紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，对一些重点领域的机构进行了精简整合。从监察机关和审计机关的法律地位、工作职责和现有机构设置来看，二者较为接近，合一体制可以实现资源共享，最大限度整合优化监督职能。所以，为增强监察和审计监督效果，精简行政机构，提高工作效率，下一步可以考虑整合监察和审计监督力量，撤销监察部和审计署，在国务院成立监察审计部，统一负责全国的监察和审计工作。

四、结 语

每一项制度之推行与继续，也必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注。否则徒法不能以自行，纵然法良意美，终是徒然［15］（P62）。纪检监察体制改革也是如此，并不是仅靠提高地位抑或实行垂直管理，甚至组建专门机构就可以解决反腐败难题，而必须考虑在现有条件下的可操作性和可行性。纪检监察体制改革需稳步推进，重点是要提高各级纪检监察机关在人事、财务方面的独立性，切实增强其依纪依法监督的能力。当务之急是要更好地发挥纪检监察机关的组织协调职能，拓展社会监督渠道，加强纪检监察机关自身建设，发挥巡视制度的独立监督优势，先行整合纪检监察内部监督资源，探索实行监察审计合一体制。改革只有进行时、没有完成时。纪检监察体制改革也是一个长期的过程，需要融入整个党的领导方式改革和国家政治体制改革进行统筹考虑和系统推进。

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