区域化党建的空间结构与分布方式研究＊——基于苏南区域实践的视角

程勉中

党的基层组织体系是否与经济社会发展形态相契合，直接影响着党建任务的顺利实现。因此，城乡基层党的建设必然要求打破地域条块分割、建制束缚和行政壁垒，统筹规划区域党建空间分布方式。从全局出发，对区域化党建的空间分布方式进行科学规划，要求各级党组织在工作中特别重视完善并优化区域党组织之间的内在联系及其组织机能，创新区域化党建的空间运行机制与联动模式，积极主动地调控城乡基层组织的结构关系，充分运用城市基层党建辐射带动力强的优势，加大城市对农村基层党建的支持和服务，以此引导和调控区域党建协调发展，形成开放互通的区域化党建结构体系。

一、城乡空间的融合与整合

（一）城乡空间融合的基本特征

城乡融合发展是经济结构的转换过程，也是城乡空间结构再组织的过程。它通过一系列产业结构转化使城乡地域空间达到高水平的结合，使城乡在经济上达到利益共享、风险共担的有机联系，在社会管理、文化和精神文明上城乡人民可以共享区域发展中积累起来的社会财富，在生活方式、思想观念上达到和谐共融［1］。城乡空间融合主要可归纳为七个方面的特征：在经济上，建立起比较现代的产业制度，产业划分不再带有人为的城乡地域特性，形成统一的产业、行业市场；在城乡物资双向交流中，表现出更加广泛、深入的市场经济活动；在文化教育领域，城市文化和乡村文化趋于兼容和融合，教育公平得以提升；在政治上，城市与乡村形成互为平等的政治格局；在社区发展建设中，乡村向社区化的转变取得明显进步；在社会就业机制中，建立起城乡统一的劳动力就业市场；在社会保障和关怀上，建立城乡统一的社会保障体系［2］（P116-118）。

城乡空间融合是一个长期的动态发展过程，是城市与乡村在经济、文化、教育、城乡建设、政策体制等方面逐渐协调与融合发展的过程。城乡空间融合是城乡空间关系发展的过程，更是城乡空间关系发展的理想状态。从空间形态角度看，城乡空间融合可以理解为一个空间系统，即“城乡空间融合系统”，指在城乡融合发展的基础上形成的城乡一体化的空间状态。城乡空间融合的内涵表明城乡还存在着差别，是在差异基础上的城乡多方面、全方位的整合，促使城乡协调发展。

（二）城乡空间整合与城乡空间布局的协调发展

城乡空间整合就是对城乡空间系统、构成要素及其要素结构系统进行调整和梳理，使其产生结构转型，以适应外部环境或内部要素的变化，从而使系统整体效应达到最优。通过城乡空间整合，促进城乡空间系统的协调发展。城乡空间整合的措施主要有三方面。一是空间上统一规划。打破城乡分割、重城轻乡的传统理念，把城乡作为一个整体的空间系统，突破城乡行政区划的界限，整体布局，统筹规划，通过整体设计使城市与乡村有机结合，最终实现城乡全面融合发展。二是功能上相互结合。城市与乡村，两者在功能上有所区别，城市体现强烈的经济集聚性，而乡村则为这种集聚提供资源、土地、环境等方面的支持。城乡空间融合并不是要消除城乡功能上的差别，而是要使城乡功能相互结合，各自发挥它们的优势，以城带乡、以乡促城，两者互为资源、互为市场，实现共生共荣、共同发展。三是部门间相互协调。城乡空间的整合，不仅是城乡物质空间整合，还应包括经济与社会空间的整合，同时要将城乡生态环境的保护和利用有机结合起来。因此，城乡空间整合应该是物质、经济、社会、生态空间的结合与统一［3］（P145-146）。

城乡空间的融合与整合是城乡统筹发展基础上形成的城乡一体化的空间状态，当前我国社会的转型发展正朝着这一城乡空间关系的理想状态和目标模式发展。从发展态势看，我国已经具备了城乡空间融合发展的地域条件。根据社会转型和城市化发展的现状特点，目前我国正从三个层面加速推进城乡空间整合：一是围绕城乡空间整合的核心任务，重组区域都市圈空间，构建特大城市和中心城市系统；二是抓住城乡空间整合的关键区域，对重点城镇的空间布局作整合，构建城镇组团发展空间；三是结合城乡空间整合的基础内容，整治村庄生产与生活空间，建设新型农村社区，促进乡村融入城乡空间系统。通过改造传统农业，发展现代都市农业，筑牢城乡空间整合的基础，促进城乡经济空间的真正融合，最终形成大都市圈——县级中心城市——城镇组团——社区四级城乡一体化体系［4］（P163）。

二、区域化党建空间结构的规划布局

城市化是一个复杂的综合变迁进程。城乡关系的发展已经跨越经济领域的范畴，成为涵盖物质文明、政治文明、精神文明和生态文明等各个领域相互协调、共同发展的统一体。基层党的建设与城乡经济社会发展具有内在的融合性与关联性，只有坚持系统、整体、协调的观点，构建与城乡社会一体化发展相适应的基层党建组织构架、管理体制和运作机制，才能实现城乡党建的均衡发展。这就必须以区域化党建为纽带，结合社会转型和城市化发展中城乡空间的融合与整合的现状，统筹区域党建发展空间，实现基层党建的全方位整合。

中国共产党的组织体系有两种：一种是纵向的，也就是与国家行政区划相对应的地域性组织体系，包括中央、地方、基层三级党委以及在城市基层派出性的工作委员会，它们均与各级政府行政组织配套设立；另一种是横向的，也就是按照国家条线管理体制设立的组织体系，包括各领域企事业单位、专业管理部门、社会团体等组织中的党组织［4］（P29）。这样的组织体系和我国长期实行的计划经济体制、单位体制有必然的联系。但是，随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，原有的“纵向为主、横向为辅”的基层党建空间分布层次已不能适应形势发展的需要。

党的建设是一项系统工程，新形势下，从苏南区域化党建的实践考察，其空间分布方式的规划与布局主要从四个层次展开：第一层次是市和县（市）、区层面的党建统筹协调，第二层次是镇（街道）和园区层面的基层党建节点建设，第三层次是行政村和社区层面的基层党组织建设，第四层次是延伸到“片区”空间层面的基层党组织建设。此外，还包括党的社会组织网络建设和服务网络建设。

第一层次：市和县（市）、区层面的规划布局

市和县（市）、区层面的党委在党的各级地方委员会中数目众多，领导层面最靠近基层，在党的组织体系中肩负着承上启下的作用。这个层面的党委对上是执行者，要服从宏观战略的指导、维护宏观整体利益，把中央和上级的路线方针政策贯彻到基层；对下是领导者和组织者，要结合当地实际，创造性地推进地方经济和社会事业协调发展［5］。苏南各市委及其所辖各县（市）、区委，根据苏南城乡社会经济的发展状况，适应社会生产方式、就业方式和利益关系的多样化实际，立足于抓好城乡党建的统筹协调与空间分布方式的规划布局，基本形成了与城乡统筹发展相适应的组织网络体系。

在纵向层次上，首先是各级党委和党的工作部门形成了上下贯通的组织体系，有效整合政府部门、人民团体、群众团体、社会组织等各方面力量，发挥各方面的职能和资源优势，构建起党政共抓、党群一体、各方参与、齐抓共管的工作格局，使不同部门、单位的党组织以及其他各种社会资源在城乡统筹的区域化党建工作平台上找到各自的着力点，有效改变了过去党建工作靠少数党的工作部门和基层党组织“单兵突进”、“单打一”的被动局面，形成了区域化党建的核心。其次是在推进党的组织覆盖的同时，有效推进党的工作覆盖，积极构建城乡一体的党员教育管理机制，推动城乡党员在日常管理、服务群众、教育培训等方面互动融合。重视加强流动党员的管理，建立城乡一体的流动党员信息库，及时掌握党员流动情况。在改进传统领域党建工作的同时，加强新兴领域党建工作，成立专门的“两新”组织党工委直接从事“两新”组织党建工作，作为市委派出机构承担相关的工作职责。随着工作重心的下沉，县（市）、区和镇（街道）两级党委也逐步设立了专门从事“两新”组织党建的工作部门，最终使党的工作力量能够从上至下直接落实到最基层，构成一个贯通的组织工作体系［6］（P187-189），把广大群众凝聚在党的周围，形成“推进全覆盖、增强凝聚力、提高组织化”的局面。

在横向层次上，一方面，树立区域化党建的理念，充分发挥各级党委应有的主导作用，综合考虑基层党的建设中地域上的相近性、优势上的互补性、资源上的共享性和职能上的带动性等因素，整合配置城乡组织资源，探索区域联动、城乡联动等基层党建工作模式，使城乡基层党组织建设与城乡产业链相互融合，积极推行产业型党组织的设置，充分依托产业化龙头企业、行业协会、专业合作社等组织，在各类产业链条上因地制宜建立党组织，使党组织与产业发展紧密结合，切实发挥党组织对产业发展的助推作用［7］（P46-47）。另一方面，适应社会变化的趋势，从提高党的执政能力的高度出发，充分利用党执政的优势，走出党建工作的内部小循环，要求政府部门和相关社会组织在履行工作职责的同时根据各自优势，充分整合社会的各项资源，自觉参与到统筹区域党建的工作中，形成多方落实的工作体系，从而在横向上也形成密集的工作力量，与纵向的党的工作部门力量相互整合、相互借力，形成上下贯通、纵横交织的组织机制和工作机制。

第二层次：镇（街道）和园区层面的规划布局

镇（街道）和园区层面党的建设是改进社会管理的重要载体，对加强党的执政基础具有重要作用。这一层面的规划与布局重点主要是：在镇（街道）和园区落实推进基层党建的责任主体，形成统一领导、协同运作、富有成效的基层党建新体制，改变社区党建、单位党建、“两新”组织党建等单向推进、顾此失彼的被动局面。

镇（街道）党（工）委着重突出在辖区范围内各项建设的领导核心地位，明确其与辖区内有关职能部门派出机构的双重领导关系，与辖区内党组织的组织、指导、协调关系，与辖区内“无主管经济组织”的组织领导关系。推动转制企事业单位属地管理，理顺领导和被领导关系。苏南各地的镇（街道）党（工）委在提升党组织整合社会资源能力建设中，一般都建立了由辖区具有代表性的企事业单位和“两新”组织的党组织组成的党建联席会，以此为载体并延伸到社区，健全社区党建的全覆盖网络，实现街道、社区与辖区单位党组织的共驻共建、资源共享。

园区党建的指导思想是因地制宜地组织覆盖和工作覆盖。由于苏南各园区成立的背景不同、性质不同，在园区党建管理体制上形成了条块并存的局面。这突出表现在，有的采用条块结合的管理模式，有的采用条块结合、以块为主的管理模式，还有“属业管理”、“属资管理”等管理模式。实践中，通过园区党建工作中的组织设置方式、管理体制、运行机制、活动方式、资源配置模式等整合效应，引导园区党建工作模式向开放型、区域化、社会化的运作机制转变。依靠园区党工委牵头协调，业务部门共同配合，工会群团组织共建共促，整合工作资源，落实组织活动场所，提供工作经费保障，搭建党员教育平台和园区党建工作保障平台，形成“各方参与、相互配合、齐抓共管”的园区党建工作格局。

第三层次：行政村和社区层面的规划布局

在行政村和社区层面党建中，二者有着不同的规划布局路径。在村级层面，重点是在调整和优化村级基层党组织设置的基础上抓好以下几个方面：一是适应农村产业结构转型发展，探索以产业链为基础、行业为纽带的农村基层组织设置新模式；二是适应农村非公企业发展，探索地缘型村企联建的基层组织设置新模式；三是与农村新型社区建设结合，拓展农村基层党组织的社会工作领域。对村、居混合型社区，则采用以村带居、双向管理的过渡模式，把基层党建工作落到实处。在社区党建层面，充分整合现有党的工作力量，按照行政组织、驻区单位、居民区三条线设置社区党建工作路径，通过党对社会各类组织的有效领导，健全党凝聚社会各方力量的社会工作体系，形成党领导下政府、社会、群众共同参与的区域化党建新格局［8］（P14）。

新形势下社区党建是一个开放的系统。苏南各地在社区党建工作中努力实现对“单位制”党建工作的协同与承接，在“社会人”与“组织人”之间做好协调连接，通过建立相应的体制机制实现对各种社会资源的有效整合和各类基层组织工作的相融互通，使不同领域、各种类型的基层组织在社区工作平台上互促共进、共同提高。在基层党的建设实践中，“两新”组织党建需要社区党建的支撑，机关等单位制党建也需要放到社区党建中发挥成效，农村党建更需要在城市化发展进程中积极融入社区党建中。苏南各地党组织在实践中进行了很多探索，如苏州市通过调整完善党的基层组织设置，创新社区党建工作体制机制，在社区范围内形成全覆盖的区域化党建工作体系。从本世纪初开始，苏州市把农村社区党建作为农村党建中的重点内容加以推进，社区党建在整个基层党建工作中已占有绝对重要的位置，成为基层党建工作的“主体工程”［9］（P181-191）。

第四层次：“片区”层面的规划布局

在区域化党建的空间分布层次中，尽管“片区”是一个至今仍比较模糊的概念，但来自最基层的实践探索一直在进行，因而有必要将其作为一个层面进行讨论。

“片区”是几个居民小区所形成的生活共同体。从建制上讲，“片区”目前并没有正式的法律地位，是一种比较松散的居民区联合体。一直以来，社区党建实际上是在两个层面展开的，一是街道层面的社区党建，二是居委会层面的社区党建，这两个层次的党建的最大特点在于很大程度上是单方面的行政化力量推进，推动的主体主要是街道党工委和社区党组织，基本上是一种行政动员式的党建。在克服基层党建“条块分割”的弊端时，虽然在街道层次，通过对社区组织体制的调整，一定程度上协调了条与块之间的关系，但仍很难把所有在其范围内的其他党建资源全部容纳进来，比如社区内的“两新”组织往往处于游离状态。在这一背景下，培育和开发“片区”党建功能，就成为解决以上问题的新探索。通过实践发现，“片区”既是一个介于社区和居民小区之间的社会服务系统，又是一个有着共同利益和需求的生活圈。“片区”能够充分发挥公共便民设施的服务功能，可以提高各种资源的使用效率，为各单位基层党组织参与社区活动提供合适的舞台，这就有利于居民区党组织之间的交流和互动，成为基层党组织建设和群众自组织活动的新空间和新平台。

在苏南区域化党建的探索中，无锡市较早开始对“片区”党组织的探索。本世纪初，无锡在完善社区基层组织网络的过程中，建立了社区党委——片区党支部——居民党小组三级基层党组织网络，构筑社区居委会——片区联系点——居民小组三级工作、服务、管理平台，使社区党的工作横向到边、纵向到底、覆盖全面［10］。在农村地区，无锡主动适应农村城镇化、农民居民化、城乡一体化的新趋势，借鉴城市社区党建工作的经验和做法，积极创新农村社区党组织设置，逐步理顺村改居后社区党组织与居委会、股份合作社之间的关系，形成了镇（街道）党（工）委——社区党委（党总支）——片区党支部——楼幢党小组四级组织管理网络。苏南其他地区，如常州市天宁区在区域化党建体系建设中，也提出了在工作范围上推行网格化，划分若干片区，合理界定区域党建工作范围。在农业园区也有设置“片区”党组织的探索，如无锡市惠山区的阳山水蜜桃科技园，成立了水蜜桃科技园区党工委和管委会，同时依托产业协会建立了阳山水蜜桃桃农协会党总支，将183名桃农党员按照生产片区编成8个片区党支部，实行园区党工委、协会党总支和片区党支部互动式教育管理和服务。常州市也有类似的探索，如常州市高新区党工委在“区域统建”创新中，按地域片区和工业园区为单位成立非公企业党总支，区域内符合组建条件的企业单独建立党支部，隶属党总支管理。

除上述四类主要的空间层次布局外，苏南各地在实践中还有一些新的探索思路，如张家港市在镇（街道）和村（社区）两个层次之间，探索形成了一个称之为“小区域”的空间统筹层次，以“小区域、大党建”的模式加强区域内各村、社区、站所以及企业党组织之间的统筹协调。

［1］魏清泉.城乡融合——城市化的特殊模式［J］.城市发展研究，1997，（4）.

［2］王振亮.城乡空间融合论——我国城市化可持续发展过程中城乡空间关系的系统研究［M］.上海：复旦大学出版社，2000.

［3］陈晓华.乡村转型与城乡空间整合研究——基于“苏南模式”到“新苏南模式”过程的分析［M］.合肥：安徽人民出版社，2008.

［4］林尚立.社区党建与群众工作——上海杨浦区殷行街道研究报告［M］.上海：上海大学出版社，2000.

［5］中国县域科学发展评价体系课题组.党的建设核心指标选取难点解析［J］.人民论坛，2010，（7）.

［6］许德明.“两新”组织党建概论［M］.上海：上海人民出版社，2007.

［7］朱兴波.努力构建城乡统筹基层党建新格局［J］.群众，2010，（2）.

［8］马西恒.城市社区党建：内涵与体系［M］.上海：学林出版社，2005.

［9］苏州基层党建30年编委会.苏州基层党建30年［M］.北京：党建读物出版社，2008.

［10］王咏红.创新社区党建 建设和谐社区［N］.人民日报，2005-07-15.