浅议新公共管理理论在税务机构改革中的应用

浙江财经大学东方学院 杨璟怡

基层税务机构(主要是指设在乡镇的税务分局或税务所)是我国税务系统的重要组成部分。作为最基层的税收征管单位，基层税务机构是税务机关与纳税人之间联系的主要媒介，是开展税款征收、执行税收检查的主要履职载体，是宣传税收政策、施行税收法令的具体执行机构。近年来，随着政府机构的调整和职能的转变，基层税务机构的改革也在不断推进，然而效果并不理想。因此，如何以科学系统的理论指导基层税务机构改革进行“顶层设计”，进而推进改革的深入开展，成为亟待解决的问题。

1 我国基层税务机构改革的现状

1994年我国实行分税制改革以后，省级以下税务机关分设国家税务部门和地方税务部门，基层税务机构也经历了一个快速膨胀的过程。由此而带来的机构臃肿、人员冗杂、效率低下、成本过高等问题，引起了中央的高度重视。2001年，国家税务总局提出了以逐步撤并基层税务分局(税务所)为主要方式的改革方针，并采取了一系列措施推动基层税务机构改革。然而，效果并不理想，一方面，是撤并过程中存在着阻碍因素；另一方面，是撤并之后并没有达到改革预期。具体而言，主要体现在以下几个方面。

1.1 组织成员心理失衡成为阻挠力量

改革是对利益的再分配，必然要触及到原有的利益格局。在机构撤并的过程中，由于机构的减少，原来的领导可能失去领导岗位，这就意味着他们之前所拥有的权力、利益将失去或减少。这种强烈的失落感会促使他们激烈地抵抗改革。对于普通的工作人员而言，机构的撤并意味着他们要离开目前的工作岗位，脱离原先建立的人际资源网络，重新适应新的工作岗位和构建新的人脉网络。这种对工作环境和工作节奏的调整，都需要付出时间、金钱和精力。在固有观念和定势心理作用之下，庞大的普通员工也会成为阻挠机构撤并的力量。

1.2 人员无法安排到位导致成本攀升

撤并基层税务机构的主要目的是精简臃肿的机构和冗杂的人员，推动效率型和服务型政府建设。然而在具体的改革过程中，人员精简、效率提升并没有伴随机构撤并而出现。有些地方，一开始机构虽然撤并，但数年之后又重新恢复了原先撤并的基层税务所和税务分局；有些地方，虽然机构有所撤并，但人员总量并没有减少。究其原因，是因为机构撤并以后人员不好安排，许多基层工作人员对上级部门怨气很大。为减少撤并阻力，富余人员或者被安置到保留下来的税务所，或者进入到县局机关，导致这些部门人员激增、机构臃肿，反而进一步提升了行政成本。

1.3 机构撤并变化频繁衍生新型问题

首先，是工作与改革错位的问题。每一轮新的机构改革，都意味着原先较为成熟的管理模式被推倒重建。置身其中的工作人员需要经历很长一段时间的磨合才能适应一个全新工作环境的氛围节奏、工作流程、人际关系。因此，基层税务机构撤并了又恢复、恢复了又撤并容易造成工作人员思维紊乱，不利于基层税务机关工作持续发展和巩固提高。

其次，是行政成本增加的问题。一方面，某些基层税务分局被撤并后，原先办公大楼、办公设备等被废弃，造成资源极大浪费；另一方面，保留下来的基层税务分局因分流了大部分富余人员，导致原先办公场所拥挤、办公设备紧缺，只能通过租赁或扩建办公场所来解决，又极大地增加了行政开支。

最后，是服务缺失、管理缺位的问题。基层税务机构撤并之后，在空间上远离纳税人，必然造成某些纳税服务的缺失，对税源的精细化管理也无从谈起。

2 新公共管理理论对政府机构改革的启示

我国基层税务机构改革过程中的种种问题，已经引起专家、学者的高度重视，并针对该问题进行了一系列的深入探索。总体而言，考虑税收成本、注重税收效益、精简税收机构已经成为当前我国税收机构改革的基本方向。然而，由于缺乏科学系统的理论作为支撑，税务机构改革仍处于探索起步阶段，各地的基层税务改革也是碎片化的，并未形成整体性、成熟的税务机构改革体制机制。笔者长期接触新公共管理理论，研究过国外税务机构运用新公共管理理论推动改革的成功案例，在此拟从新公共管理理论视角探析我国基层税务机构改革的问题，希望能对当前税务机构改革有所裨益。

新公共管理理论是20世纪80年代以来盛行于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式。它以现代经济学和私营企业管理理论作为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功管理方法和竞争机制，如绩效管理、目标管理、人力资源开发等措施，来提升政府的管理能力和公共服务能力。新公共管理理论主要有以下几方面基本内容。

2.1 以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念

政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府的公共行政不再是“管制行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府行政权力和行政行为服务于“顾客”满意度这一中心。

2.2 变革治理之道，政府职能由“划桨”转为“掌舵”

政府在公共行政中应该是制定政策而非执行政策，即政府的角色应该是“掌舵”而非“划桨”。要管好政府的边界，通过重新塑造市场，以市场和社会的力量来推动“划桨”。

2.3 引入竞争机制，提升政府服务水平

新公共管理理论强调，政府管理应广泛引进市场机制，取消公共服务供给的垄断性，让公共部门与私营部门之间展开竞争，以竞争求生存、以竞争求质量、以竞争求效率，提升政府服务供给的整体水平。

2.4 实施目标控制，追求政府效能提升

新公共管理理论认为，政府要采用私营部门成功的管理手段和经验，如实施明确的绩效目标控制、强调成本—效率分析、重视人力资源管理、加强全面质量管理等措施，以结果为导向推动政府效率提升。

2.5 改革公务员制度，创建有事业心的政府

新公共管理理论主张，要通过推行临时雇佣制度、合同选聘用人制度等，打破传统的文官法“常任文官无大错不得辞退免职”之规定，转变传统官僚体制下机构臃肿、人员冗杂的慵懒局面，创建有事业心的政府。

作为一套全新的行政管理理论和管理模式，新公共管理理论适应了时代发展的需要，对西方国家的政府职能改革产生了深远的影响。当前，我国正在进行广泛而深刻的政府机构改革，作为政府机构重要组成部分的税务部门，想要突破当下机构改革的困境，提升服务纳税人的质量，加强基层税务机构的效率，很有必要吸收和借鉴新公共管理理论的理论和实践成果。只有在成熟而系统的科学理论指引之下，我国基层税务机构改革才能准确把握方向，循序推向深入，不断取得成功。

3 科学应用新公共管理理论探索和完善我国基层税务机构改革

3.1 合理布局税务机构，降低征税纳税成本

新公共管理理论认为，政府部门应广泛采用私营部门成功的管理经验和手段，特别是成本—效率分析、全面质量管理等举措，来提升政府效能。因此，税务部门在撤并基层税务机构时要以成本—效率分析为基点，通过合理布局来达到成本降低、效率提升的目的。一方面，要考虑降低税务机关征税成本。税务机构撤并不能一哄而上，必须要对保留下来的新税务所进行科学合理的布局和规划。基层原先的机构撤并后，新的税务所管辖范围扩大，不可避免地要增加新的行政开支，因此，一定要在保证机构撤并后的征税成本低于原征税成本的情况下才能考虑机构撤并。另一方面，考虑降低纳税人纳税成本。基层税务机构的撤并，意味着在空间上拉长了纳税者与税务机关之间的距离，纳税者为此要付出更多的时间、金钱和精力，纳税成本大大增加。因此，从纳税人角度出发，在机构改革过程中也要考虑找寻一个纳税总成本最低的地点去设置基层税务所。

3.2 发挥信息技术优势，提高税务管理水平

新公共管理理论倡导在政府机关中建立扁平化的组织机构，即通过减少行政管理层次，裁撤冗杂富余人员，来建立一套管理层次少、管理幅度大的组织机构和管理体系。这与我国基层税务机构改革目标是一致的。基层税务机构撤并，从本质上来讲，是对税款征收的集中化管理。由于信息技术的成熟，原先由机构撤并、人员减少所带来的监管和服务真空，现在都可以通过税收机构的信息化和技术化加以弥补。通过建立税务管理网络信息系统，税务工作人员可以足不出户就实现对税源的远程管理，纳税人也可以从网络上方便快捷地获取税务服务，极大地提升了税务管理水平。目前，我国正在实施的“中国税收管理信息系统”，很大程度上就是希望通过税收信息化的建设，来达到理想的提供公共产品与服务的模式。因此，对于基层税务机构而言，推进信息化和技术化建设，既是对机构撤并的有效补充，又能进一步推动机构改革，真正实现扁平化组织的建设目标。

3.3 综合统筹改革进程，循序推进机构撤并

国家行政体制改革是一项复杂而艰巨的工程，作为国家机器中一个重要的零部件，税务机构改革必须“既要埋头拉车，又要抬头看路”，要与国家的整体行政体制改革相配套。这就涉及到对新公共管理理论科学运用的问题，即既要吸收其合理成分，又不能全部照搬，必须结合中国国情实际，适当加以运用。在体制设置上，国家在撤乡并镇之后，基本上形成了“省—市—县—镇”司机管理体制，乡镇职能更趋稳定和健全，因此，在体制上就要将税务人事、经费、税收执法“垂直管理”与对管理和服务税源的“属地管辖”相结合，充分发挥“条块结合”的优势。在改革进程中，由于目前国家的税收征管体制正在从“申报、代理、稽查”三位一体向“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征管，重点稽查”的新模式转变，因此，在机构撤并上宜采取因地制宜、分步实施的渐进性改革，在统筹国税、地税机构撤并步伐的实践中亦要如此，才能取得税收机构改革的最终成功。

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