我国个人所得税税收流失问题的分析与对策研究①

新疆大学经济管理学院 徐晓莉 陈霞

税收是国家财政收入的主要来源，是国家机器运转的保障，个人所得税经过20多年的发展，已经成为我国的第四大税种，其税收规模迅速增长，为国家财政做出了巨大贡献。但现实中个税的收入额远达不到其应纳税额的50%，税收流失问题令人堪忧。个税是我国征收范围最广，难度最大的税种，也被认为是流失最严重的税种，是税务部门“征管第一难”的税种，民间戏称为“征的不如漏的多”。

1 我国个人所得税流失现状分析

1.1 我国个人所得税现状分析

随着生活水平的提高，国民贫富差距日渐加大，为了达到个人所得税最初的设置意图，即调节收入分配差距、促进公平，近些年个税改革一直在朝着劫富济贫的方向努力。但由于各方面的阻力与困难，个税的80%以上依然由中低收入阶层承担，可以说个税的改革步伐极其缓慢。

我国现行的个税税制表现出四大特点：一是将个人所得细分为11种类型，并依据不同标准进行征税；二是同时采用累进税率和比例税率，并实行定额与定率相配合的方式征收；三是采用课源制和自行申报两种征收方式；四是将个人作为课税主体，且对本国公民与外国公民适用不同扣除额和税率。

1.2 我国个人所得税流失的现状分析

自1980年个税起征以来，征收方式和管理制度不断完善。1994年第一次个税改革有力推动了个税收入持续增长，数据表明：1993年个税收入为46.52亿元，2005年达到2093.9亿元，年均170亿元；2005年的个税次改革又一次推动了个税收入的大幅增长，税收收入年均增长额超300亿元。自1994年以来，个税收入的年增长额都远高于同期的总税收收入增长额。

但是如果将个税收入增长与近20年的居民收入增长相比较，就只能是望其项背。改革开放以来，我国居民收入发生了天翻地覆的变化，渠道多元化、形式多样化，实际收入的年增长速度是个税增长速度的十倍、百倍。理应是收入越多缴税越多，但为何居民收入快速增长的同时，个税收入增长却显得如此缓慢？据估算个税每年的税收流失额是实际征收额的2到5倍，税收流失问题严重。

2 我国个人所得税税收流失的原因分析

个人所得税流失既有内部原因，也有外部客观原因，本文拟从以下几个主要的方面进行分析。

2.1 个人收入多元化

改革开放之初，居民个人收入以工资薪金为主，个税设置比较狭窄，但随着经济全球化的发展，居民个人收入分配渠道呈现出多元化、隐性化特点，税务监管部门难以确定个人收入的真实情况，个税制度已不再适用，在一定程度上造成了税收流失。

2.2 税制缺失

现行个人所得税制是单纯的分类课征，虽然税法明确规定工资薪金所得、个体工商户的生产经营所得、承租经营承包经营所得等11项应纳税所得，但实际执行中只有工资薪金真正实现了代扣代缴，其余项目税收都因无法监控而流失。

个税以个人为征收主体，不考虑个人自身的年龄、健康、地区以及家庭负担等因素，使得同等收入的个体实际税负差异巨大。A、B两人收入都为4000元，A身体健康，父母都有固定收入，B有妻儿、身有残疾，且父母都无收入来源，那么两人都缴纳相同的税款显然有失公平。即使A、B两人家庭环境无异，但A生活在北京，B在县级城镇，两人生活成本迥异，名义上同等的税负实际上却有差距。

2.3 征管不力

2.3.1 信息不对称

信息不对称是经济学中的经典理论，在个人所得税的征管中，由于信息不对称，税务征管部门不能准确掌握纳税人的各项收入情况，而人的利己性和逐利性促使个人少纳或者不纳税，征管部门也无从查证，税收大量流失。

2.3.2 征管权与归属权不匹配

个人所得税属于地方税种，但税款的绝大部分却划归到国税，地税部门“出力不得好”。那么，地税机关自然会将主要精力转移到自己能享受税款的其他税种征收上，对个税的征管缺乏积极性。征管权与归属权不匹配，使得个税征管过程中主管机关怠于执行，造成税收流失。

2.4 纳税意识淡薄

自古税赋都被老百姓认为是苛捐杂税，是对自身利益的掠夺，因此对于税收都有一种厌恶感，即使是近代以来人民的思想意识不断提高，但居民的纳税意识依旧淡薄。究其原因，很多纳税者认为国家的税收并不像宣传的那样“取之于民，用之于民”，认为自己就算是依法纳税了也享受不到益处，所以自觉纳税的素养缺失。

3 治理个人所得税税收流失的对策建议

多年来人们总以提高起征点作为个税改革的焦点，力求通过提高起征点来降低中低收入者的税负，但是起征点的几次上调都只是隔靴搔痒，没有发挥实质性作用，税收流失依然严重。本文主要从以下几点对治理个税流失做一些建议。

3.1 税收制度改革

3.1.1 征收模式改革

个税的征收模式有分类制、混合制和综合制三种，税制发达国家都已从分类制改革为混合制和综合制。综合征收固然是好，但要以完善的信息共享体系和较高的公民纳税意识为前提，目前我国并不适合，因此个税征收模式只能先过渡到混合制。先将性质相近的工资薪金、劳务报酬、稿酬所得等合并，将个体工商户的各种收入合并，尽量减少税目；继续减少个税级数、降低税率、扩大级距，让更多的工薪阶层少缴税。以此缩小避税空间，抑制个税流失。

3.1.2 转变课征主体

个税以家庭为征收单位已经经过多年的讨论研究，将家庭作为课征主体，考虑到个人的实际纳税能力，体现出量能负担的公平原则。但以家庭为纳税主体要有几个前提：首先，对家庭的界定以及个人婚否、赡养老人数量、子女教育支出、家庭成员健康状况等信息；其次是实行房屋、产权等重大财产登记制度；再次是完善金融体系，推广信用卡和储蓄卡的使用，严格控制现金的使用；最后是建立工商、银行、民政、社保、公安等各部门的信息共享系统。以上条件具备，以家庭为课征主体的推行才能顺利实施。

3.2 改革申报、服务体制

3.2.1 完善申报制度

现行申报制度主要是工资薪金课源制和其他收入自行申报，过度依赖与代扣代缴制，由于信息不对称和纳税意识淡薄，申报制度并未发挥其应有作用。应该借鉴国外建立精细化和规范化的纳税申报制度，采用统一且唯一的“纳税人识别号机制”，建立纳税人个人档案，进行双向申报。一方面约束代扣代缴企业和纳税人，一方面便于税务稽查，缓解税收流失。

3.2.2 转变服务机制

转变服务机制主要考虑税务机关的身份由管理者转为服务者，多站在纳税人的角度考量税收，为纳税人贴心服务。作为国家职能部门，正是税收支撑着税务部门的运转，因此税收征管者更应该以服务的姿态对待纳税者，而不是现在的领导者、管理者身份。

3.3 加强征收管理

加强征收管理主要是从国家税务机关的角度出发，提升税务管理能力和约束力。

3.3.1 建立法制保障

法制缺失是我国目前很多领域面临的难题，个税法制也难逃其害。因此建立完善的法制体系是征管机关依法执业的标准和保障，但完善个税法制并不是说大量制定与个税相关的法律法规，法律条令贵在精准有效，适当地取消一些地方性的法规条文，归集建立权和解释权更有助于法律法规的严肃性和可实施性。

3.3.2 严厉惩罚制度

现行的税法规定：税务机关对偷逃欠税者追缴其税款和滞纳金，并处以税款50%以上5倍以下的罚款。这样处罚力度轻，罚款弹性大，没有体现出税收的强制性、严肃性和公平性。偷逃欠税者违法的机会成本极小，而收益很大，低风险高收益的诱惑致使税收大量流失。因此，应借鉴美国经验，在税法中加大严惩力度增加违法的机会成本。

3.3.3 机构设置优化

上文分析到个税征管权与归属权不匹配，主要原因就是机构设置不合理，要解决这种管理设置不合理问题就应从优化机构设置入手。第一，国税地税两局分立的现状本身就存在很多问题，税务机构臃肿、职权交叉、征管不力……第二，税务稽查不独立，受制于征管部门，难以发挥稽查作用。第三，没有专门的税务法庭或者税务警察，税务违法案件处理弹性大。因此，有专家提议精简机构，合并两局、独立稽查等。

3.3.4 征管方式现代化

目前个税征管过分依赖于代扣代缴，且自行申报程序复杂，因此应当充分利用信息技术简化申报程序、实行个税网上申报、查询等。当下大部分地区企业报税已全面网络化，若将这种网上申报扩展到个税上，使个税申报可以足不出户，那么征管方式就实现了初步的现代化。

3.3.5 加强宣传，增强纳税意识

加强税收宣传是提高纳税意识的根本。及时利用信息时代赋予媒体界广泛的覆盖面和充分的影响力，微信、微博等日益风靡，那么税收宣传就应该借此东风，宣传税收对公共财政的重要作用及与公民生活密切相关，适时公布社会公众人物的纳税情况及税务违法的惩处案件等等。让公民真切了解税收的作用，提高自身纳税意识，从主观上减少税收流失。

4 结语

个税流失之所以屡治无效，很大程度上是因为税制设计和征管存有缺陷、法制不健全和公民意识弱、现代化信息技术发展还不到位等，因此治理个税流失需从各方面共同下手，强强联合。

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