农民工培训政策执行阻滞的成因与对策——一个利益分析的理论视角

□张胜军 李翠珍

“十一五”以来，国家高度重视农民工培训工作，出台了一系列农民工培训政策，农民工培训取得了重大进展。不过，在政策文本繁荣的背后，也暴露出了农民工培训政策执行阻滞的突出问题。农民工培训政策执行阻滞是指农民工培训政策执行过程中，因受某些消极因素的影响，导致农民工培训政策不能顺利执行，以致农民工培训的政策目标难以圆满实现，出现甚至完全落空的情形。 如何防治农民工培训政策执行阻滞， 让好政策有好结果，理应成为当前我国农民工培训政策研究的重点。本文拟从利益的角度对此展开分析。

一、利益分析：农民工培训政策执行阻滞研究的新视角

要界定“利益分析”，首先得明晰“利益”的含义，“利益”是客体满足主体需要的一种肯定性关系，是一个主客体相统一的关系范畴。利益在主观上表现为主体需要的满足，在客观上表现为主体对所需各种资源的占有。利益的大小取决于主体需要的满足程度，或主体对资源的占有程度。

马克思主义认为：“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中， 而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，[1]利益是一切人类行为的根本动力。

尽管利益是一切人类行为的根本动力，但人是一种社会性的存在，人的一切利益只能在集体或社会生活中才能得以实现，而公共政策正是在社会生活中实现利益的有效手段。 “公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。 ”[2]因此，政策本质上既是一定利益的确认形式， 也是利益的调整工具和分配方案，政策所体现的意志的背后乃是各种利益[3]，利益是政策的核心要素。

农民工培训政策是一种特殊的教育政策，是公共政策的拓展，因此，农民工培训政策也是在相关主体之间对农民工培训利益进行分配的一种方案。农民工培训政策执行则是把这种以文本形态存在的利益分配方案付诸实现的过程， 从本质上来说，也是相关利益主体之间的一种利益博弈过程。 所以，不进行利益分析，我们很难找出农民工培训政策执行阻滞的症结。

目前，学界对农民工培训政策执行问题研究的不多，且主要局限于农民工培训政策执行阻滞的现象描述，显然这种“就事论事”的研究方法，难以触及问题的实质。利益分析是指“从利益的角度，通过社会历史现象把握其本质和根源，透过各种社会主体的言论和行为把握其动因的方法”。[4]无疑，这种触及政策核心要素的利益分析，理应成为农民工培训政策执行研究的一个新视角。

二、利益矛盾与冲突：农民工培训政策执行阻滞的根本原因

农民工培训政策执行中存在多元利益主体，且彼此之间存在不同的利益诉求。这些不同利益诉求之间不可避免的矛盾和冲突，是导致农民工培训政策执行阻滞的根本原因。

（一）农民工培训政策执行中的多元利益主体及其利益诉求

1.农民工培训政策执行主体及其利益诉求。 农民工培训政策执行主体是指在农民工培训政策执行中发挥着主导作用并负责组织落实政策目标与措施的人和组织。任何一项国家政策都需要进行地方化执行，地方政府及其职能部门是国家政策地方化执行的重要主体。作为地方政府及其职能部门在农民工培训政策执行中的利益诉求主要包括：完成上级政府安排的农民工培训任务，以获得上级政府的表扬与肯定；完成本级政府制定的农民工培训规划，履行政府的基本公共服务职能；加速转移本地农村剩余劳动力，推进本行政区域的农村城镇化进程； 为本地经济社会发展提供和贮备技能型劳动力；通过培训提高农民工素质，降低社会管理成本，维护一方社会平安与稳定等。

2.农民工培训政策执行“代理人”及其利益诉求。农民工培训政策执行的主要方式是开展各种形式的农民工培训活动。地方政府及其职能部门通常作为委托人把农民工培训委托给职业院校、社会培训机构和企业来完成。 因此，这些承担农民工培训任务的职业院校、社会培训机构和企业，实际是以政府“代理人”的身份承担农民工培训政策执行的具体工作。 在农民工培训政策执行中，这些“代理人”之间既有共同利益，也有各自不同的利益诉求。

职业院校的利益诉求主要包括：完成政府委托的农民工培训任务，与地方政府建立良好的“府—校”关系；通过培训农民工履行学校服务社会的功能；通过培训农民工提高学校的办学声誉；在农民工培训中获得一定的经济收入等。

社会培训机构的利益诉求主要包括：争取培训项目，获得培训经费；进一步拓展培训业务和范围；与政府建立良好的合作关系，改善自己的生存和发展环境；借农民工培训提高自身的社会知名度等。

企业既是农民工用工主体，也是重要的农民工培训主体，其利益诉求主要包括：通过农民工培训节省用工培训成本；通过农民工培训，获得“上手快”、磨合期短的技能型工人，提高企业生产效率；借农民工培训提高本企业的社会声望，为企业发展营造良好的社会环境；借农民工培训，争取政府在企业用地、税收、生产设备改造和更新等方面的优惠政策等。

3.农民工培训政策执行客体及其利益诉求。 农民工培训政策执行客体，是农民工培训政策执行的直接作用对象，即农民工群体。 农民工接受职业技能培训的利益诉求多种多样、因人而异：对于没有任何职业技能的农民工而言，希望通过培训获得一技之长，使自己容易就业、稳定就业；对于技能不强的农民工而言，希望通过培训提高技能水平，以期能够获得较好的工作岗位、较高的薪酬，或能够在较大范围内寻求就业机会；而对那些有创业愿望的农民工而言， 则希望通过培训提高自身的职业素养，为自主创业积累人力资本等。

（二）农民工培训政策执行中多元利益主体之间的利益矛盾与冲突

“利益冲突是人类社会一切冲突的最终根源，也是所有冲突的实质所在。”[5]农民工培训政策执行中的多元利益主体之间， 虽然存在一定的共同利益，但也不可避免地存在种种利益矛盾与冲突。 这些利益矛盾与冲突，大致可以分为如下几种类型：

第一，农民工培训政策制定主体（中央）和执行主体（地方）之间的利益矛盾与冲突。作为农民工培训政策制定主体的中央政府，依法履行国家管理职能，代表的是社会整体利益和长远利益，其制定的农民工培训政策必然着眼于解决全局性的农民工培训问题； 而作为国家政策执行主体的地方政府，代表国家行使地方政权，理论上应与中央政府的公共利益具有内在的一致性，但地方政府同时也是地方利益的代表，政府机构有其自身的利益，这些利益不仅存在，而且还相当具体。 因此，在农民工培训政策的实际执行中，客观上存在地方局部利益与国家整体利益的矛盾和冲突。 当农民工培训政策的执行导致地方政府及其职能部门（包括其内部工作人员）的利益受损，地方政府就会采用一种隐性的政策过滤机制，选择性地执行农民工培训政策，从而导致农民工培训政策执行阻滞现象的发生。 例如，一些地方政府在执行农民工培训政策中，区别对待本地农民工和外来农民工，对本地农民工提供的培训机会和投入的培训经费，要远远多于外来农民工。

第二，农民工培训政策执行主体（地方）之间的利益矛盾和冲突。 目前，我国农民工培训通常以项目（工程、计划）的方式推进，主要由地方政府及其职能部门组织实施。 例如，农民工流出前的引导性培训，主要由农民工流出地政府组织实施，流出后的岗位技能则主要由流入地政府组织实施；来源于国家农业部委的培训项目由地方农委 （农业局）组织实施，来源于国家人社部门的培训项目则由地方人社部门组织实施等。 因此，农民工培训政策的实际执行，不但存在不同层级的地方政府部门之间的利益竞争，还存在隶属同级政府的不同职能部门之间的利益竞争。 这种层级交错的利益竞争格局，易致农民工培训政策执行阻滞现象的发生。

第三，农民工培训政策执行主体与其“代理人”之间的利益矛盾与冲突。 作为“代理人”的职业院校、社会培训机构、企业，在农民工培训政策执行中，占有信息优势，并掌握具体的培训资源，而作为委托人的地方政府及其职能部门则通常不具备这些优势。这种信息的不对称，就可能导致这些“代理人”基于追求自身利益最大化而做出不利于委托人的“逆向选择”，导致农民工培训政策的执行阻滞。例如，一些职业院校对公益性的农民工培训推三阻四，一些培训机构开展的农民工培训“缺斤少两”，一些企业不愿意为农民工提供技能实训所需要的材料和设备，等等。

第四，农民工培训政策执行客体之间的利益矛盾与冲突。农民工并非同质化的群体。有调查表明[6]：新、老农民工在文化程度、外出务工目的、留城意愿、职业技能培训需求、培训成本支付意愿、身份认同等方面都存在显著的代际差异。 实际上，数量庞大的农民工群体，不仅存在显著代际差异，也存在明显的 “代内差异”， 即同一代农民工之间的个体差异。 农民工群体的这种异质性特征，势必造成农民工培训政策执行过程中农民工群体之间、个体之间的利益矛盾和冲突。

三、利益协调与整合：防治农民工培训政策执行阻滞的关键举措

从上文分析可以看出，农民工培训政策执行中多元利益主体之间的利益矛盾和冲突，是农民工培训政策执行阻滞的根源所在。 因此，问题解决的关键在于如何实现多元利益主体之间的利益协调与整合。 对此，本文提出如下政策举措：

（一）科学制定体现多元利益主体不同利益诉求的农民工培训政策

农民工培训政策能否顺利执行，首先取决于农民工培训政策质量的高低。一项高质量的农民工培训政策，应兼顾农民工培训政策执行过程中的多元利益主体之间不同的利益诉求，形成一个利益均衡的分配方案。 尽管中央政府制定的农民工培训政策，体现的是社会整体利益，与其他政策主体的局部利益、个别利益本并不存在对抗性矛盾，但是，这并不意味着可以以整体利益掩盖或替代局部利益和个别利益。其实，整体利益也不是一个抽象概念，它必须在各利益主体之间进行合理分配，才能体现它的真实存在。 正视多元利益主体的不同利益诉求，是科学制定农民工培训政策的必要前提。 这就要求作为农民工培训政策决策机构的政府部门，在农民工培训政策制定过程中， 要树调查研究之风，广开言路， 认真倾听来自不同利益主体的声音，让各利益主体的利益诉求都能在政策制定中得到尊重和体现。也只有这种具有广泛利益基础的农民工培训政策， 才能得到不同政策主体的心理认同，从而保障其有效执行。

（二）积极寻找农民工培训政策执行中多元利益主体之间的利益契合点

卢梭指出，“如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。正是这些不同利益的共同之点，才形成了社会的联系；如果所有这些利益彼此并不具有某些一致之点的话，那么就没有任何社会可以存在了。”[7]农民工培训政策的执行过程是一个多元利益主体之间的动态利益博弈过程。要使农民工培训政策得以顺利执行，也需要各利益主体更新利益观点， 积极寻找彼此之间的利益契合点，形成一种“互利共赢”的合作博弈关系。 一方面应通过加强宣传教育，让农民工培训政策执行中的各利益主体都能够真正理解农民工培训政策的实质精神，树立正确的利益观。 农民工培训是一项基本国策，对推动我国社会经济转型发展具有重大的战略意义。 各利益主体应着眼大局，树立整体利益观，克服狭隘的“经济逐利人”的价值理念，实现“道德人”对“经济人”的理性超越。 “经济人”的特征是强调成本——收益，个体行事的依据是收益大于成本；而“道德人”的特征在于强调个体自身内在的良知、责任心和信仰[8]。 在农民工培训政策执行中，实现“道德人”对“经济人”的理性超越，意味着各利益主体在追求各自正当利益的同时，能够主动尊重和积极维护其他利益主体的正当利益， 通过相互支持、真诚合作，实现彼此之间的利益契合；另一方面应通过建构和完善利益沟通与协调机制，实现多元利益主体之间的利益契合。政府作为社会正义的代表，人民利益的守夜人，建构和完善利益沟通与协调机制的主要责任在政府。在农民工培训政策执行中， 政府应发挥其作为公共利益代表人的社会形象，利用公众对政府权威的认同，搭建良好的信息交流和平等的沟通对话平台，为农民工培训政策执行过程中多元利益主体之间的利益沟通和协调，积极创造机会和提供条件。 当然，这种利益契合点的寻找，也离不开其他利益主体的积极努力。

（三）努力建构保障农民工培训政策执行中多元利益主体之间利益平衡的制度体系

实现农民工培训政策执行中多元利益主体之间利益协调和整合的最好方式，是实现各利益主体之间的利益平衡。但这种利益平衡需要相应的制度体系加以保证，并使这种制度安排“被合理地期望适合于每一个人的利益”。[9]结合我国农民工培训政策执行的实际状况，当前应重点加强如下几个方面的制度建设：一是完善的利益表达制度。 美国政治学者阿尔蒙德将社会的利益表达作为利益综合和政策制定的前提和基础，认为只有通过广泛的利益表达机制，才能奠定政策的群众认同基础，使政策得到最大程度的认同和支持。 而这种认同程度的提高，将使政策的施行更为有效且施行的成本更低[10]。政府作为公共利益的代表和农民工政策执行中的强势利益主体，应转变观念，树立服务意识，改善治理结构，积极建立有助于推进农民工培训政策有效执行的利益表达制度。 二是合理的利益补偿制度。 在农民工培训政策执行中，如果某一利益主体的成本付出明显大于其预期收益，且又没有获得相应的利益补偿，那么，该利益主体往往会抵制政策执行。例如，企业是农民工培训政策执行中的一个重要利益主体，但企业首先是一个生产机构，其主要目的是追求经济利益。 农民工培训要占用企业的生产资源，可能会使其利润受损。 假如没有对企业损失的合理补偿，我们就很难仅从道义上苛求企业提供有质量的农民工培训。因此，应根据权责对等原则，建立合理的利益补偿制度，对农民工培训政策执行中的利益受损者给予补偿，以激励所有利益主体积极参与农民工培训政策的执行。三是严格的农民工培训政策执行监督制度。农民工培训政策执行是一项系统的复杂工程，涉及多主体的利害关系。 农民工培训政策执行中各利益主体的利益矛盾和冲突是客观存在的，需要强有力的政策执行监督，预防这种利益矛盾和冲突的激化。目前在我国农民工培训政策执行中，地方政府及其政策执行代理人——职业院校、企业和社会培训机构等，常常是政策“执行者”、“监督者”、“评价者”的“三位一体”。 正是由于缺乏对农民工培训政策执行的严格监督， 所以，农民工培训政策执行阻滞问题十分突出。 因此，建立和完善农民工培训政策执行监督制度，应成为强化我国农民工培训政策执行工作的当务之急。

总之，通过利益分析可以看出，利益矛盾与冲突是农民工培训政策执行阻滞的根源所在，加强农民工培训政策执行过程中多元利益主体之间的利益协调与整合，是有效防治农民工培训政策执行阻滞的关键举措。

[1]马克思恩格斯全集(第3 卷)[M].北京：人民出版社，1971：27，82.

[2][美]戴维，伊斯顿.政治体系——政治学状况研究[M].马清槐，译.北京：商务印书馆，1993：23.

[3]丁煌.利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则[J].广东行政学院学报，2004(03)：28.

[4]张成兴.试论利益分析法[J].锦州师范学院学报，2000(07)：93.

[5]张玉堂.利益论——关于利益冲突与协调问题的研究[M].武汉大学出版社，2001：1.

[6]杜书云， 张广宇.农民工代际差异问题调查与思考[J].农村经济，2008(02)：100.

[7][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，1982：35.

[8]丁煌，李晓飞.逆向选择、利益博弈与政策执行阻滞[J].北京航空航天大学学报(社会科学版)，2010(01)：20.

[9][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，廖申白，译.北京：中国社会科学出版社， 1988： 56.

[10][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖，译.上海译文出版社，1987： 34-35.