周口银行业支持城镇保障性住房建设情况的调查

王宾杰

（中国银监会 周口银监分局，河南 周口466001）

当前周口市保障性住房建设需要的资金量较大，而保障性住房的属性决定了建设资金来源单一，从而限制了保障性住房建设规模。

一、周口市保障性住房建设资金需求与供给的矛盾突出

从2008年至今，周口市根据河南省省委、省政府保障性安居工程建设的安排部署，建设了一批经济适用住房、廉租住房，并启动了棚户区改造和公共租赁住房建设工作。周口市保障性住房建设与资金供给情况存在以下特点：

1.保障性住房建设力度大。目前，开工建设各类保障性住房项目55个，房源25 040套，建筑面积167.3万平方米。其中，廉租住房项目33个，14 440套、71.8万平方米，已竣工项目17个，7320套、36万平方米；经济适用住房项目22个，10 600套、95.5万平方米，已竣工项目13个，5400套、43.3万平方米。

2.保障性住房规划数量多。根据河南省住房城乡建设厅等五部门的要求，城镇常住人口保障面达到20%为标准，在“十二五”期间，周口市要完成保障性安居工程建设16万套，扣除2011年已完成1.34万套，未来4年需要建造14.66万套。

3.保障性住房资金需求多。经初步匡算，自2012年至“十二五”末，需要供给土地11 000多亩，预计每年市县两级需配套资金近10亿元。

4.保障性住房信贷支持弱。截至2012年10月底，周口市共发放保障性住房贷款2笔，累计投放4300万元，其中周口银行提供信贷资金1300万元，周口市农村信用社提供信贷资金3000万元。

二、银行业支持保障性住房建设力度不足的成因分析

（一）银行业信贷资金投放保障性住房建设受到多重限制

一是周口市以农业为主、工业基础较薄弱，各国有银行省级分行对周口市的信贷规模控制较严格，造成市级分行信贷规模非常紧张。保障性住房建设又存在政策性强、风险大、收益低的特点，与商业性较强的项目相比，很难得到各省行的支持。二是保障性住房自有资金一般不足，而银行信贷准入条件是需要配套信贷资金同比例的项目资金必须到位。目前，市县两级政府承担着基础设施建设、医疗卫生、社会保障、国防公共安全和教育等众多职能，但财政收入有限，财政支出捉襟见肘，难以支撑保障房建设，对保障性住房项目前期资金投入也很难到位。三是“存贷比”、资本金考核问题。目前国内商业银行的存贷比考核压力较大，且2015年之前国内商业银行资本充足率需满足12%的监管要求，据估算，国内商业银行资本金缺口在1万亿元以上。对商业银行来说，面对外有监管、内有考核，大规模支持保障房建设显得心有余而力不足。

（二）保障性住房建设信贷体系尚未建立

一是现行授信准入条件不匹配。目前，商业银行要求项目贷款的土地必须是出让地，而地方政府规划建设的保障性住房，大多在行政划拨的土地上集中开发或配套建设，难以符合商业银行贷款条件。二是贷款期限不匹配。房地产开发贷款期限短，多为1～3年，而地方政府建设保障性住房，短期内现金流量不能覆盖资金回笼需要，很难足额还本付息。三是难以设定保障性住房的抵押权，即使能够设定抵押权也很难处置变现。保障性住房建设项目的土地基本上都未足额缴纳土地出让金，在设定抵押权上存在着限制，而物权法在抵押担保方面要求“房随地走”，就难以用保障性住房项目在建工程设定抵押物。同时，商业银行即使接受保障性住房在建工程作抵押，在贷款不能如期偿还时，由于保障性住房的公益性和政策性，考虑到保障性住房实际住户的生活问题，银行也难以收回处置。

（三）保障性住房贷款借贷双方对接不力

一方面，保障性住房建设主管部门与银行业金融机构存在着信息不对称、政策措施未及时有效沟通的情况，地方政府在住房建设项目需求大量资金投入的情况下，却未能深入了解银行业金融机构住房信贷业务的资格限制、业务操作流程及其他具体要求，也未能及时出台针对性强、具有操作性、能与银行住房信贷业务密切衔接的配套政策。另一方面，银行业金融机构也未能及时深入了解地方政府保障性住房建设规划和相关配套政策，不能动态掌握承建主体、建设模式、运营管理、融资需求等信息的变化。双方在供需信息沟通上存在严重不足，造成保障性住房贷款借贷双方难以对接。

（四）保障性住房建设政策支持体系不配套

在现行的保障性住房政策框架内，政府、银行还未形成一整套完备的金融政策支持体系。一是保障性住房建设较多依靠原则性的政策和行政指令，缺乏市场化的政策导向，现有政策到位也不及时，造成土地供应、资金安排、拆迁安置等方面工作相对滞后，难以完成市场资源的有效配置；二是国家尚未根据有关政策制定具体的保障性住房建设支持办法，在项目审批条件审查、资本金到位审查、资产质量认定、不良贷款核销等方面依然执行等同于商品房开发项目的金融政策，同时没有建立完善的担保和保险机制，这是影响金融机构参与保障性住房项目融资积极性的重要因素；三是缺少配套的激励和奖励措施，金融机构积极性不高。由于保障性住房需要资金数量相对较大，且资金回笼周期较长，对于重视经济效益的商业银行来说，缺乏吸引力，加之缺少类似于涉农贷款奖励的配套激励措施，使得辖内金融机构对保障性住房的信贷投放积极性不高。

三、改进保障性住房建设金融服务的政策建议

（一）借力政府融资平台，加大保障性住房建设力度

一是以省、市融资平台为抓手，创造性地设计新型金融产品和服务模式。在省政府“十二五”保障性住房建设规划内，以省、市两级政府融资平台为借款对象，由市、县两级政府承诺保障性住房项目竣工前办理完四证，以可行性研究报告批复、规划许可文件、建设用地土地预审意见、环评批复等四项审批手续作为贷款发放支付条件，支持保障性住房项目先行开工建设。二是加强保障性住房贷款借贷双方合作沟通，积极搭建对接平台。保障性住房建设主管部门积极搭建政、银、企沟通平台，采取多种形式协调三方及时了解建设规划、融资需求、运营模式等项目信息，推动保障性住房贷款借贷双方实现无缝对接、互利共赢。

（二）强化监管督导引领，改进保障性住房金融服务

坚持商业可持续原则，引导银行业金融机构制定针对性强的保障性住房信贷政策。保障房建设是关系国计民生的重要工程，为保障房建设提供必要的信贷支持是国家赋予银行业的神圣职责。监管部门应积极督促和引导辖内银行业金融机构，继续落实国家对房地产市场的宏观调控精神，认真贯彻执行银监会有关保障性住房信贷政策，妥善处理好创造商业性盈利和支持社会公益性事业之间的矛盾，在有效把握风险的基础上，创造条件，有计划有步骤地介入保障性住房建设，最大限度地实现社会效益和经营收益的有效统一。一是金融监管部门制定专门的保障性住房信贷监管指引。鼓励银行业金融机构适度降低保障性住房建设项目贷款准入条件，科学设置贷款还款期限，开发保障性住房建设中长期贷款项目。二是根据保障性住房建设承贷主体资格、资本金比例和贷款偿还要求弹性设立信贷业务单列计划，积极满足保障性住房建设资金需求。

（三）发挥政府主导作用，完善保障性住房扶持政策

一是尽快出台配套支持政策，为银行业金融机构提供稳定的政策预期。市、县两级政府要结合中央有关政策及地方建设实际，制定具体、明确的保障性住房建设项目实施细则，及时向银行业金融机构公布建设规划、运营、管理模式等信息，争取信贷资金持续稳定投入。二是要明确规定将保障性住房出售出租收入、财政预算内支出、政府出让土地收益、住房公积金收益等相应比例的资金统一纳入银行信贷还款来源，保障收益充分覆盖风险。三是落实税费减免政策，在现行建设、买卖、经营等环节给予税收优惠，免收廉租房、经济适用房和棚户区改造安置房等保障性住房的城市基础设施配套费。四是制定保障性住房回购办法。政府应制定保障性住房回购或租赁的相关管理办法，并明确如果不能及时回购，对银行贷款损失补偿的资金来源。五是建立政府住房抵押贷款担保制度。通过建立完善的抵押贷款担保机制，有效地降低金融机构面临的由于借款人违约带来的风险。六是制定配套的激励和奖励措施。制定类似于涉农贷款奖励的配套激励措施，调动金融机构对保障性住房的信贷投放积极性。七是规范操作行为。及时为开发企业办理房地产开发建设有关手续，争取银行信贷支持。

（四）建立专门的保障房建设运营机构和担保基金

可借鉴国外做法由政府设立独立机构，对保障房融资、建设或购买房源、享受人群审核、后期运营管理等过程进行运作。与此同时，还可采取政府牵头、第三方机构组织的方式设立担保基金，需担保的保障房开发企业可采取缴纳保障金、资产抵押、出资入股等多种方式申请融资担保。担保基金可按股份公司方式运作，但政府相关管理部门对公司有最终决策权，同时向基金提供反担保，当担保基金不能履行担保债务时，由政府代担保基金履行债务。担保基金的建立能够降低开发企业融资成本，提高社会资本参与保障房建设的积极性。

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