慈善组织的政府管理

陈 琴

（中共怀化市委党校，湖南 怀化 418008）

网络炫富并不稀奇，但“90后”女孩郭美美以“中国红十字会商业总经理”的身份炫富引发了公众对慈善组织的质疑与声讨及对政府监管不力的口诛笔伐。随后，中国青少年发展基金会中非希望工程事件、中国慈善总会贩售捐赠品事件、河南省宋庆龄基金会投资房产和发放贷款事件等相继披露，引发了一场关于慈善的舆情风暴。我国慈善组织透明度不高、善款流向不明的问题日渐显现，公信力出现危机。慈善组织是开展慈善的中介，是慈善的主要载体和构件，也是慈善事业成熟与否的重要标志。加强对慈善组织的监管、建设已成为现实的迫切要求。

一、慈善组织的内涵和行为分析

学术界对慈善组织的定义各有不同。有的学者认为，慈善组织是“基于慈善和公益等非营利目的而设立并从事各种慈善或公益活动的组织或机构。”①有的学者认为，慈善组织是“以做慈善事业为目的不以营利为目的并为社会提供服务的非政府组织。”本文认为，慈善组织是不以营利为目的，为社会提供福利与服务的机构。在西方国家，慈善的本质是公共物品的私人提供，与政府存在竞争或互补的关系。而我国绝大部分的慈善机构或者由政府部门转变过来，或者由政府部门直接创办，领导层大多由政府官员担任，“行政化”明显。慈善组织以向公众提供扶贫济困、救灾助孤、发展教育等公众福利为宗旨。米尔顿·弗里德曼在分析福利国家的谬论时，以谁（who）花钱和为谁花（for whom）为划分依据，将消费行为归纳了四类。I类指自己花自己的钱，II类指别人花钱，这两类消费者具有强烈的自我约束意识，希望获得最大效用，II类还必须考虑接收人的爱好。III类指为自己花别人的钱，IV类指的是为另一个人花别人的钱，这两类消费者既没有强烈愿望省钱，也没有强烈愿望使客体最满意，消费者有强烈的愿望满足自己的口味而不惜牺牲客体的利益。米尔顿用此分析了福利国家福利制度中的内在挑战。慈善组织的内部管理与进行的慈善活动属于第III类、第IV类。这两种行为的共同点是“花别人的钱”，加之服务的间接性，监督主体缺位、外部监督机制薄弱，如果没有完善的管理机制，自我约束主要靠良心，就很容易导致腐败。

二、慈善组织发展中出现的问题

1、慈善违规层出不穷。我国慈善组织内部管理混乱，腐败现象纷繁。随着郭美美事件等一系列丑闻的曝光，更广为认知。慈善组织违规行为主要是两方面：一是挪用、滥用捐款。从慈善行为的特殊性可以看出自身约束动机不足，如果没有完善的规章制度对其进行有效地监管，这是一个最容易滋生腐败的地方。管理者往往利用政策上的管理漏洞违规操作，满足自身利益需求，致使“慈善向自己行善”。国内外均存在慈善机构或组织成员挪用、滥用捐款的现象。美国每年约13%的善款被非法使用，报纸几乎每天都有慈善组织滥用善款的丑闻。我国随着郭美美、尚德诈捐等一系列丑闻的曝光引发了蝴蝶效应。2011年7月深圳红十字会的社会捐款同比下降97%，而佛山颗粒无收。不仅红十字会，其他官方慈善机构声誉被捆绑着下降。二是违规商业操作。大多数国家与地区，都有对慈善组织减免税收的相关规定，目的在于促进慈善组织的发展，我国也不例外。但由于监管不力，这一优惠政策被利用，成为免除商业或贸易税收，获取非法所得的途径。不少慈善组织为获取利益，以慈善款进行各种风险投资，对于等待救助的群体来讲，慈善效果无疑大打折扣。此外，还有利用慈善之名进行义演、义卖、非法集资甚至洗钱等，这都与慈善机构、组织的“寻租”有关。

2、政府过度干预慈善组织的发展。我国仅对中国红十字会这一特殊的慈善组织给予了社会团体法人的法律地位，但对其他慈善机构实行“双重管理”，有的慈善组织会挂靠在官办慈善组织，例如，壹基金挂靠红十字会。然而，受主管单位约束过多，致使资金和活动无法独立行使，容易违背其设立初衷；有的慈善组织则选择以企业形式在工商行政管理机关登记，但开展慈善活动要向税务机关纳税。也即是说，慈善组织的建立及运作缺乏独立性，政府机关和慈善组织往往被视为上下级关系，这与现代慈善事业的理念和发展方向是背道而驰的。民间化、自治化和志愿化是我国慈善组织建设至关重要的任务，而前提是确立其独立的法律地位。

3、慈善组织间不和谐。一是募捐方面存在竞争和矛盾。目前有权发起捐款活动的官方机构有民政部门、教育部门、扶贫部门等；民间机构有基金会、超市、各单位内部等。而社会捐赠在一定时期、一定范围是有限的。繁多杂乱的募捐主体，重复募捐和多头募捐现象的发生在所难免；缺乏专业机构进行协商与规范，各慈善组织之间必然存在矛盾。二是救助范围重叠或出现空白。各慈善组织往往各行其是，一方面重复捐助，例如，广东珠海市珠海西区某贫困生就曾经得到红十字会、教委、慈善总会、侨办等多家组织资助。另一方面，存在捐助空白，使很多急需帮助的求助者求助无门。

4、民间捐赠难以形成规模。目前，我国品牌慈善组织较为欠缺，具有较高知名度与美誉度的慈善组织聊聊无几。公众的低认知度加上慈善组织的低公信力，使得民间捐助无法形成规模，一些慈善项目不得不终止。2005年，中国慈善机构获得的捐助总额61.9亿元人民币，折合人均0.5778美元，只及美国人均慈善捐款的1/152。

三、慈善组织发展中存在问题的根源分析

1、法律制度不健全。目前，对慈善组织进行监管的相关法律有1999年9月1日起施行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、1993年10月31日施行的《中华人民共和国红十字会法》等，同时，还散见于各种行政法规与地方性法规。但就总体而言，法规制度杂乱而落后，已经远远不能适应现实发展的需要。可以说，法律规范的缺失已成为我国慈善事业发展的最大障碍。一是立法层级较低，缺少一部慈善领域的基本法，使执行与效力受到影响。二是关于慈善监管的法律法规纷繁杂乱，导致了冲突与空白的产生。三是原则性规定多，具体内容不详细，缺乏可操作性。例如，《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定：“境外捐赠人捐赠的财产，由受赠人按照国家有关规定办理入境手续”，但对有关规定缺乏相应具体界定，其结果，条文在事实上被架空。从现实看，我国逐步形成了以理事会治理为核心的慈善组织内部治理机制，为反利益输送，现行法律法规也加强对慈善组织行为规范的力度，但是，往往强调其忠诚义务较多，而对其应尽义务约束不够，导致对疏忽和怠工基本上没有任何规制。尤其是对违反义务的法律责任规定严重缺失，仅有的少量条款也过于笼统或宽松，缺乏真正的惩罚性规定，从而使有关法律法规在实践中难以起到惩罚和警示的作用。

2、监管不力。慈善信息不透明，大多数慈善组织对资金的筹集、捐赠项目和资金的投向未能如实向社会公布，没有接受社会监督、审计，同时又缺少必要的行业自律，慈善款的安全性存在很大隐患。同时，有些慈善组织把捐赠变成变相摊派等。一是公众监管不够。只有慈善信息透明，才能保障公众对慈善组织的监管。为加强对信息披露的监管，我国陆续出台了《基金会信息公布办法》（2006）、《民政部关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》（2009）等。但都缺乏统一的信息披露标准和规范性指标、缺乏对信息披露的分析和评估、缺乏相应的奖惩规定等。这使得慈善组织只发布对自己有利的信息，对组织不利的信息，如财务信息、管理者的薪酬等，则很难成为披露内容，也就很难对反利益输送起到有效的遏制作用。随着年检制度的完善，慈善组织的各种材料也越来越专业化，非专业人士很难看懂。由于缺乏专业信息评估与分析机构将其转化为普通民众能理解的直观信息，即便慈善信息公开，公众也很难看懂发布的信息。二是政府监管不力。政府掌握了对官方慈善组织的人事安排权，致使慈善法人成为其“下属单位”，监督者与被监督者很可能演变为利益共同体。另一方面，我国民间组织采用的是“双重管理体制”，监管机构主要有各级民政部门与业务主管单位。为确保登记和每年的年检都能顺利通过，必须竭力维护与政府部门的关系。这就造成了慈善组织的“行政化”，不仅使慈善组织失去了原本的灵活性，同时缺乏有效的制度支持，媒体和公众的介入有限，容易造成监督的随意性，导致监督权利变为寻租机会。例如，政府向慈善组织强行摊派、收取管理费、甚至挪用善款等，默许或鼓励其从事商业活动，甚至为其非法活动提供庇护。从这个角度来看，双重管理体制已成为反利益输送的障碍。

3、慈善捐赠税收优惠政策不合理。税收优惠政策是引导社会资金流向慈善领域的最有效激励措施之一，但我国慈善捐赠税收优惠政策不合理。一是捐赠免税税额偏低。例如，《个人所得税法实施细则》第二十四条第二款规定：“捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除”。而加拿大税法规定公司向慈善机构的捐赠，如果在其应纳税所得额的75%以内，则可以在所得税税前扣除。二是不同的捐赠主体与受赠主体享受的税收优惠不同。例如，企业与个人免税标准相差甚远；向红十字会与名不见经传的小慈善组织捐赠，免税额也不同，产生了不公平。三是退税程序繁琐，影响捐赠的积极性。据统计，全国民政系统2005年共收到个人捐赠17亿元，而个人退税率为零。很多人捐款之后没有申请免税，除了不了解税法的原因，更有因申请免税手续繁琐而放弃的。②

4、公信力危机。慈善组织的公信力主要源于透明的运作机制、完善的监督体系和健全的法律体制等，但目前我国都不具备，同时，慈善组织内部管理漏洞多。一是慈善组织的合法性危机。很多业务部门因害怕出现政治风险或贪腐问题而不愿承担风险和责任，所以，民间慈善组织因难以找到业务主管部门而无法成为公募基金。这部分草根慈善组织因为没有业务主管部门没有登记而游离于体制外，逃离了相应的法律监督，借慈善之名敛财的行为时有发生，如胡曼丽事件。而我国没有真正意义上的独立审计，并由于体制原因，捐赠方与受益方监督也软弱。二是缺乏有效的外部监督。民政部门和业务主管单位只在慈善组织成立时发挥审批登记功能，而对慈善组织成立后的监督管理很不到位。审计部门和人民银行都对慈善组织负有监督责任，但往往流于形式。三是内部管理不完善。组织材料不够专业化，具备连续性和外部审计的年度财务报表大部分组织没有，即便有也都极其简单，并且很多慈善组织均未按照通行的会计标准在其网站上公开披露年报；从管理制度来看，很多组织的理事会形同虚设，组织发起人的意见就是决策；从内部资产管理来看，善款的来源、流向等不透明，导致资产流失严重；从管理方式来看，慈善组织“行政化”，使它缺乏灵敏的现实回应力、阻碍了民间慈善的发展，同时也导致了腐败。

四、加强对我国慈善组织监管的路径选择

1、培育现代慈善价值观，树立现代慈善组织管理意识。国际上慈善组织属于NGO（非政府组织）范畴，它是独立于政府、市场，提供社会服务的第三方机构。因此，发展慈善组织和事业政府首先应认识到：保持慈善组织的独立性是慈善事业发展的本质要求，破除“二重管理体制”对慈善的约束，同时，寻求与慈善组织合作或对话的关系。为此，政府应大力倡导和营造出适宜慈善组织发展的社会环境：培育积极开放的慈善文化，运用宣传、教育等资源进行广泛宣传，让慈善、宽容、公民责任、感恩等文化元素深入人心，激发社会公众的道德责任感；唤醒公众的监督意识，让公众认识到慈善组织的发展不仅需要完善内在驱动机制，更需要形成了良好的社会监督机制等。

2、健全法律，规范慈善组织的行为。公信力是慈善组织存在的基石。健全的法规体系决定了慈善组织操作的规范性、有序性，是提高慈善组织公信力的基础，是慈善事业发展的根本保障。为此，应尽早出台由全国人大常委会审议通过的《慈善法》，并及时完善配套的法规建设，以弥补我国慈善立法层次低，法律法规杂乱无章矛盾冲突、立法空白的现状。首先应确立慈善组织独立的法律地位。其次，建立完善的行业政策法规和监管机制，使慈善组织有法可依。严格详尽的法律法规与便于操作运用的机制是慈善发展的基础，应规范慈善组织的进入、评估、监管、激励、产权界定与转让、融资投资、捐赠、义工和监管等方面，尤其加强对善款透明化规范化运作的监管，使慈善走上规范化、法制化道路。同时应把激励放在制度体系的重要地位，以激活各种潜在力量。例如，美国通过税收激励慈善事业的发展。美国的遗产税高达50%，这就使得许多富豪宁愿拿出财产作慈善事业，成立各种慈善基金会。最后，明确慈善违法的法律责任，并加强违规查处力度。构建由政府、公众组成的慈善监督的严密网络，及时严惩慈善中的腐败行为。规范慈善行为还应加强对慈善组织、个人实行量化管理、定期考核，加强对慈善过程的有效监管。第一，应借助报纸、杂志、电视、互联网等媒体，建立全方位信息披露平台，及时公开慈善捐赠、慈善资金的使用和流向、年度详细的审计报告等信息。第二，建立独立于政府、慈善组织的第三方评估机构，通过具有权威性和专业性的中间机构制定一系列评价标准来评定，保证评估的专业性与公平性，督促慈善组织的规范化运作。第三，加强慈善组织自身建设。着力提高员工素质，加强自身规章制度建设。

3、理顺政府与慈善组织的关系。树立是合作伙伴关系的现代理念，是理顺政府与慈善组织关系的前提。政府不应使用行政方法干预慈善组织的发展，而应通过建立完善的法规政策等制度载体、税收等经济杠杆、慈善文化等教育方式，营造全社会关注慈善的社会氛围，来监管慈善组织，并引导、激励民间资金和民众参与到社会慈善事业中来，促使慈善组织逐步实现民间化、自治化和志愿化，改“官办”、“半官办”为“民办”。在实施社会救助中，政府只有与慈善组织等一系列社会行动协同配合，才能更广泛、灵活、及时的满足现实诉求。推进慈善组织公司化治理改革，推动慈善组织加强能力建设，包括了管理能力、筹款能力、服务能力等。公司治理理论被借鉴于慈善组织中，早就出现西方，德鲁克（PeterF Drucker）就是典范之一。因此，应推进慈善组织管理体制改革：（1）双重批准。这一批准方式在我国旨在加强对慈善组织的监管，但现实效果不佳。英国直接将慈善组织归属于慈善委员会管理，既落实了主管机关的职责，又使法律关系清晰易操作，很值得借鉴。（2）登记规定。在我国颇为苛刻，而在英国，符合一定条件的慈善组织必须进行登记，规模小的慈善组织如果自愿登记，无论在财税支持还是捐资获得率都会上一个新的平台。2011年12月23日，国家民政部部长李立国在全国民政工作会议上表示，2012年将推广广东经验，设及民政组织管理的三个条例都在紧急修订中，“找婆婆”难的问题将得到解决。（3）竞争机制。我国的民间慈善组织一旦登记成立，生存环境极为宽松，因为法律禁止在同一地区存在功能相同的民间组织。但英国没有类似规定，这就促使其积极参与社会活动、不断提高内部治理的能力。这对中国有重要的参考价值。（4）慈善组织的慈善活动与内部管理。各级政府应通过经济、法律等手段对其进行全程监管，并建立社会参与机制，形成政府、慈善组织、企业、公民四位一体的协同机制。

4、理顺各慈善组织之间的关系。为避免各慈善组织间的纷争，第一，应在募捐、救助之前进行沟通协调，使各慈善组织分别根据现实需要设定募捐、救助项目与范围，避免撞车与救助空白的出现。如2007年开始为避免重复救助，青岛市慈善总会的“爱心飞扬——慈善助学”、市总工会的“金秋助学”和市教育发展基金会的“寒窗基金”根据各自工作重点、对象划定救助范围，确保接受资助的学生只获得一个单位的资助。第二，也组建一个业界联合组织，如慈善联合会等机构，负责对慈善资源进行统一的协调管理。从救助项目的选定到善款的募捐，都进行统一规划，既避免重复与空白，又避免不和谐、不正当竞争。如美国的联合劝募者协会、香港公益基金会，它们统一募捐善款然后再无偿拨付给个慈善组织，从而避免了募捐无序。近年，国内一些慈善组织已经在此方面进行了一些尝试，如上海浦东新区在全区范围内建立了“慈善联合捐”模式，通过一系列专业筹款机构，联合社会捐赠资源，将所募资金以项目为导向进行分配。

5、完善税收优惠政策。在法律重塑慈善公信力的基础上，建立完善、科学的税收减免政策是引导、激励更多的民众、企业参与慈善事业，促进民间捐赠规模化的必经之路。美国慈善事业发达，其最值得我们借鉴的一点，就在于其完善的税收政策：一是支持作用，即通过各种各样的税收减免激励慈善的发展。二是公平作用，即通过设立各种免税标准以实现资源和机会的平等或再分配，至少也要阻止歧视的发生。三是监管作用，即通过税收机制规范慈善中的信托行为，以及慈善组织与商业或政府机构的边界。③为此，我国应完善税收政策，第一，提高捐赠免税额。借鉴西方国家广征高额遗产税、赠与税等，同时提高捐赠免税额，以此促进更多的富人参与慈善事业，促进慈善的发展与社会的公平。第二，统一税收减免政策并扩大税收减免机构范围。无论官办、民办，大型或是小型慈善组织都能享受同样的优惠税收政策，实现慈善机构间的公平。第三，简化退税手续，使捐赠者能便捷的获得捐赠的收益。在执行税收优惠政策时应注意，一是免税身份的核准。根据税收优惠的具体标准与等级，严格审核捐赠者应享有的税收优惠政策。二是慈善组织应及时将免税资格、申请表、财务收支等信息向社会公布，以加强社会和公众监督。

6、实施品牌化战略，促进民间捐赠的规模化。良好的公信力是慈善开展活动的前提，在重塑慈善组织的民间性、独立性，完善法律规制，治理公信力危机的基础上，还可以通过设计特色项目，打造慈善品牌，提高公信力，促进捐赠规模化。根据组织经营理念、管理模式、项目运作特点，设计发展战略；根据市场调查发现现实需要，制定特色项目。力求每个项目能最大限度获得募捐、每一笔资金能发挥最大的价值，以此打造品牌，提高慈善组织的知名度与美誉度，促进民间捐赠规模化。

注释：

①孟令君著：《中国慈善工作概论》，北京大学出版社，2008年版，第69页。

②王俊秋：《论我国慈善法律制度建设》，《长春师范学院学报》（人文社会科学版），2007年第11期。

③张奇林：《美国的慈善立法及其启示》，《法学评论》，2007年第4期。