论公民环境权保障的政府责任

吉龙华 李 治 阮兴文

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 6501111）

随着经济社会的快速发展，环境污染日益成为威胁民众生命健康、关系到每个人切身利益的问题，并受到普遍的关注。党的十八大报告指出：要加大自然生态系统和环境保护力度，增强全民节约意识、环保意识、生态意识。防止环境污染、保护环境，成为全社会共同的责任；享有良好环境、拒绝有害环境的侵害，获得环境信息、参与环境决策、获得救济等，成为公民的一种权利。环境权一方面要靠公民自己维护，另一方面，就是立法和政府的保护。

一、政府是公民环境权对应的主要义务主体

公民环境权指公民对其生存环境享有适宜的生态性环境条件的权利。《人类环境宣言》宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”即是说，公民环境权所指向的并非私人财物，而是空气、阳光、自然景观等，是每个人都可以使用的东西，具有公共性和公益性，这就要靠大家来共同维护，尤其是政府。环境污染和破坏往往是一个逐渐积累的过程，如北京的PM2.5，是多方面污染所致，其危害性不是一下子就能感受到和发现的，对于个人，不仅难以预防，危害发生后也难以消除。人们的生活、生产活动离不开环境，尤其是对自然资源的利用，在很大程度上会造成环境的污染、损害，尤其是在人们缺乏环境保护意识、道德，以及技术手段所不及的情形下，就更为严重。在我国，以污染环境为代价的经济发展方式长期以来没有得到很好的纠正，在“经济人”急功近利的本性驱使下，个人、企业等经济主体看到的只是他们个人的、眼前的、现实的利益，导致了诸多的资源破坏、环境污染的后果，如雾霾、酸雨、沙漠化、气候异常和水质恶化等。由于人口众多等原因，人与自然、经济发展与环境保护的矛盾十分突出。面对环境侵权，作为受害的个人，处于弱势境地，由于损害的因果关系一时难以查明，以及自身的经济、知识、技术能力，在取证和举证上都有相当的难度。因此，公民环境权的实现、维护很大程度上要靠政府、政策。

也正因为此，各国政府普遍将环境保护确立为自己的一项基本职能，担当起公民环境权益受托人的角色，并成为主要的义务主体。第一，保障和促进公民权益是政府的法定职责。我国《宪法》规定，一切国家机关和国家工作人员要努力为人民服务；国家要保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：县级以上地方各级人民政府要保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。在环境保护方面，政府具有环境决策、管理、监督、协调、服务的职责。《环境保护法》明确规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”第二，保障和促进公民权益是政府权力能力所应为之事。政府作为公共事务的管理者，拥有庞大的权力，为了维护公共利益，实现行政管理的目标，可以采取法律的、经济的、行政的手段，调动各方面资源影响、控制、改变经济、社会事务的状况或进程，处置所面对的问题。例如，面对北方数省的雾霾，中央财政拟安排50亿元用于京津冀及周边地区大气污染治理工作。①北京市政府在5年的行动计划中拟投资2000亿～3000亿元，将煤炭消耗量从目前每年2300万吨减少到1000万吨，把允许上路的机动车总量限制在600万辆，并关闭1200家污染企业。②这种财力的投入和措施只有政府才能做到。第三，公民环境权的保障是与政府主导型体制相对应的。我们的经济发展、改革是政府推动、由上而下的模式，即“党委领导、政府负责”。政府既要推动经济发展，又要履行环境监管的职责。对于后者，政府是环境保护工作的组织者、动员者、促进者、协调者、主要监督者和仲裁者。这种模式削弱、忽视了公民环境权的存在。公民环境权本来是为了制约人们在追逐经济利益时无视环境利益，为了眼前利益和局部利益牺牲长远利益、全局利益的行为。由于公民环境权的虚弱，这种权利的制约功能不能正常发挥，也致使政府承担了完全的、无限的环境保护义务。事实上也如此，对于征收环境费税、审批发证、环境产品认证、环保产品的研制和推广等都是政府的权限，客观上形成公民对政府的完全依赖。

二、政府对公民环境权的保障与责任

（一）政府对公民程序性权利的保障

党的十八大报告指出：要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。同样，在环境权益的保障上，政府应着重保障公民的程序性权利。

1、公开环保信息，保障公民的知情权。公民环境知情权是指公民有获得本国乃至世界的环境、环境管理以及自身的环境状况及其发展趋势等有关信息的权利。《环境保护法》规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”《政府信息公开条例》规定：政府应主动并重点公开环境保护监督检查情况。知情权是公民行使参与权、监督权、救济权等权利的前提，所对应的是政府信息的公开，公开与现代传媒结合起来就是最广泛的参与和民主。在这方面，存在的主要问题是不及时、不充分、不准确公开环保信息，甚至有的以种种借口加以隐瞒或拒绝。如2005年的吉化爆炸案，政府先是辟谣说不会有地震，后来又公告说水管网检修停水，最后才告知真相。③为此，政府应通过网站、公报、新闻发布会以及电视、广播、报刊等便于公众知晓的方式及时公布以下环境信息：大气、水等质量状况；环境监测和调查信息；违法或超标排放污染物的企业名单；发生重大、特别重大环境污染事故或者事件的企业名单；拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单；建设项目环境影响评价文件受理情况；排污费收缴、使用和管理情况；突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置情况等等。

2、决策民主科学，保障公民的参与权。公民环境参与权是指公民参与政府关于环境管理、利用和保护的决策及实施过程的权利，具体有：参与环境管理的预测和决策过程；参加开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程；参与环境科学技术的研究、示范和推广等；组成环境保护的团体，参与环境保护的宣传教育和实施公共性环境保护行为；参与环境纠纷的调解等。公民的环境参与权对政府环境决策、监管、治理具有重要意义，可以避免其少犯错误。现在比较突出的问题是，在一些关乎民众切身利益的重大项目上，政府不认真听取民众意见，不依法决策，甚至压制民众的诉求，导致不少环保群体性事件。如厦门PX项目。2007年3月，在全国人大、政协两会上，中国科学院院士赵玉芬等105名政协委员联名签署提案，建议厦门PX项目迁址，6月，超过5000名厦门市民在厦门市政府门前表达反对诉求，厦门市政府被迫宣布该项目缓建，并委托中国环境科学研究院进行环境影响评估，最后不得不迁址。④基于此，政府应完善民众环境参与制度，使民众可以通过专家会议、媒体报道和座谈会、现场访问、展览会、讨论会议、热线、互联网、短信平台、图形模拟展览、听证会等形式参与环境政策的制定、立法等活动。

3、自觉接受监督，保障公民的监督权。党的十八大报告强调：要加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。第一要加强人大的监督功能，政府环境执法部门要定期向人大及其常委会汇报环境执法情况。第二要完善政协的监督程序，政协委员随时可以对执法情况提出建议与质询。第三要健全民众监督机制，发挥民间环保组织的作用，如建立政府环境保护绩效评价制度，听取民众和社会团体对政府环保工作的意见、建议、评价，邀请环保人士、组织参与监管，强化政府的环境责任意识，督促其依法履行环保职责。第四要充分发挥新闻媒体、网络的监督功能，公开化是最好的监督，因为它是一切监督的前提，而媒体、网络是最好的公开形式。

4、正确认识公民的权利主张，保障其自助权。权利是法律赋予公民享有某种利益并间接支配他人的能力。因此，权利在于对利益的主张，“人类精神的生存条件之一，即主张权利。”⑤而且多数时候要借助公权力才能维护和实现。在实际当中，公民向政府反映环境污染问题，要求政府出面处理，但政府却无动于衷，这种事时有发生。如长江大学数十名教授和研究生先后到湖北省荆州市的区、市两级政府门前下跪请愿，要求区、市政府取缔大学校园附近污染严重的小钢厂，在此之前，学校师生曾多次上书政府。⑥保护环境本来是政府应当履行的职责，但对公民却成了祈求。再如，某企业开矿致使周围环境污染，村民们数次找有关部门反映都得不到解决，最后不得不把该企业围堵起来，这样，政府才出面协调。环境污染问题涉及到企业、政府和个人三方，政府是监管者，同时又是利益平衡协调人，个人在三者中处于相对弱势的境地，有时不得不靠自助才能解决问题。

5、畅通救济渠道，保障公民的救济权。保护环境并在良好环境中生活，重在预防，赋予公民充分的程序性权利有利于预防对环境的破坏。“先污染后治理”是不得已而为之的下下策。对于已经遭受的损害、损失，公民要有救济的途径，即依法向有关部门或司法机关请求保护并在实体上得到赔偿或补偿。这方面的路径有：对行政机关的行政行为可以提起行政复议和行政诉讼以及国家赔偿；对企业等民事主体的侵害，可以提起民事诉讼。有的环境侵权损害的是不特定众多人的权益，为此，《民事诉讼法》规定了公益诉讼，即对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。从现实看，虽然法律规定了公民诸多的救济途径，但由于经济和技术等方面的原因，公民在寻求救济上仍然有不少困难。

（二）政府对侵害公民环境权益的责任

保护环境，提供良好的环境是政府的职责，也是其应当提供的公共产品。产品不合格，就应当承担相应的责任。

1、对一个地区的环境质量负总责。由于环境污染和破坏造成一定区域环境质量下降时，政府须对社会承担总体责任，而且要采取各种措施改善环境质量。这是《环境保护法》明确规定了的。这种责任包括预防、监管、治理等全过程，同时，这种责任还是一种政治和道义上的责任。对于导致环境污染事件或恶化后果的，不仅要通过行政问责追究相关责任人的责任，构成犯罪的要追究刑事责任，同时，政府还要向民众公开道歉，甚至通过集体辞职来承担责任。在云南省曲靖市铬渣污染事件中，政府在新闻发布会上就向公众表示了歉意。⑦这就是政治的、道义的责任。

2、在公民环境权益受到侵害而又缺乏具体的责任主体、或责任人缺乏相应的赔偿能力时，政府不能免除相应的赔偿或补偿责任。一些环境污染损害的发生，是一定区域众多排污者共同排污并长期累积的结果，受害人难以找到直接的责任人；而有的环境权益侵权人，缺乏赔偿能力。但是法律上不应有无辜者，法律讲的是权利义务对等、对应，而不是“牺牲”，为此，政府应承担相应的责任。在这方面，云南省曲靖市的铬污染事件，政府对受污染农作物赔付了19万元。⑧虽然钱不多，但表明了政府的责任。而对于环保组织就曲靖市铬渣污染事件所提的1000万元赔偿，曲靖市陆良县化工公司称无力赔偿。⑨在这种情形下，政府面对受害人可能不仅仅是道歉了。

3、政府对于决策失误承担连带赔偿责任。《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。这里的“谁负责”，一是明确责任主体，二是明确责任形式。作为主管一方的一级政府，对于自身决策失误或不当导致环境污染、环境恶化的，自然应与侵权人一起对受害人承担连带赔偿责任。

注释：

①《中国将安排50亿元防治京津冀地区大气污染》，《中国新闻网》，2013年10月14日。

②《北京环保局称雾霾有1/4源自邻近省市》，《参考消息网》，2013年9月25日。

③《吉化爆炸案调查》，《凤凰周刊》，2005年12月7日。

④中国社会科学院法学研究所：《中国年度法治发展报告》（2013），社会科学文献出版社，2013年版，第 190、191页。

⑤《厦门PX化工项目流产记》，《人民网》，2007年12月22日。

⑥（德）耶林著：《为权利而斗争》，中国法制出版社，2004年版，第23页。

⑦《曲靖市铬渣污染事件处置情况新闻发布会发布稿》，中国广播网·国内新闻，2011年9月4日。

⑧《陆良铬污染农作物赔付19万元》，云南网·社会频道，2012年6月1日。

⑨《云南曲靖铬渣污染责任工厂遭公益诉讼案23日开审》，新闻网·新闻中心，2012年5月23日。