做好新时期社会管理创新工作的思考

杨 健

（大理白族自治州政协，云南 大理 671000）

党的十八大报告指出：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设，”“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制”。党的十八届三中全会进一步强调：“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。这为社会转型期加强社会管理指明了方向。创新社会管理,是建设中国特色社会主义管理体系,提高社会管理科学化水平,全面建成小康社会的重要任务。

一、准确把握社会管理创新的基本内涵是创新社会管理的重要前提

弄清社会管理的涵义，是创新社会管理的重要前提。社会管理是中国特色社会主义事业五位一体总体布局中社会建设的一个重要组成部分，它是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动①。社会管理创新是指政府和社会组织在现有的社会资源和管理经验的基础上，把握政治、经济和社会新的发展规律态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，对传统的社会管理理念、模式及管理方法进行完善创新，以实现社会善治的活动和过程。社会管理创新是社会发展到一定阶段的必然现象，是中国社会通过经济体制改革促进经济增长和财富累积的同时，在社会分化、结构失衡和社会转型形势下的必然选择。

社会管理创新目的在于形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。社会管理创新包括以下几个方面的内容：一是社会管理创新的目标是使社会达到善治状态。社会管理的本质是对人的管理和服务，实现好、维护好人民群众的根本利益。无论是理念创新，还是制度、技术和机制创新，它们都是社会管理创新的手段，社会管理创新的最终目的是社会良性运行和达到善治状态，使人民群众的宪法和法律权利得到依法尊重保护，多元社会利益和社会资源得到合理配置，社会矛盾纠纷依法得到有效化解，社会整体利益和社会和谐秩序得以切实维护，社会公平正义得以全面实现。二是法治是社会管理创新的前提和保障。社会管理创新必须尊重法律，依法管理、依法创新，不能突破法治的要求、不能违反法律的规定。要用法治的方法管理社会事务，处理社会问题，提升社会管理的法治化水平。通过立法先行、依法行政、司法为民，将社会管理创新纳入法治化轨道。三是社会管理创新是社会建设的重要构成部分。社会管理创新就是要通过创新社会管理理念、体制机制、方式方法，动员社会力量，整合社会资源，协调社会关系，化解社会矛盾，激发社会活力，促进社会协调发展和良性运行，提升社会建设整体水平。四是社会管理创新是社会管理方法的提升和突破。社会管理创新本质上是现代社会管理体系的建构和不断完善发展的过程，要深入研究和把握政治、经济和社会运行发展的规律态势，充分发掘传统管理资源经验的既有价值，学习借鉴和消化吸收国外先进的社会管理经验，全面有序地推进社会管理创新，实现对传统社会管理的完善变革和整体超越，着力建构与现代经济、政治、社会、文化发展相适应的有中国特色的现代社会管理体系。

二、当前社会管理创新工作面临的主要问题

随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步完善，我国的经济社会状况发生了深刻变化，体制转轨与社会转型全面推进。目前，我国处于重要的战略机遇期，同时也处于社会矛盾的凸显期，社会结构、社会组织形式、社会利益格局、社会思想观念发生深刻变化。

1、民众利益受损引发社会矛盾。大量的群体性事件屡屡上演，许多地方重大建设项目出现“一闹就停”的现象，给当地发展和各方利益都带来重大损失。目前绝大多数的群体性事件属于利益维护型，通常是由百姓利益受侵害引起，其重要原因之一在于一些地方政府在大力发展经济的同时，忽视民众利益。建设项目论证不充分、不科学、论证工作流于形式，论证结果在论证会前已经定调，项目建设没有充分考虑当地的环境影响和百姓利益，决策时不认真听取当地人民群众的意见，没有群众意识。一些地方领导过多考虑引资企业或地方政府感受而忽视人民群众的感受，心中没有老百姓，导致政府行为得不到民众认可和支持。

2、沟通渠道不畅导致民意表达阻塞。“稳定压倒一切，”既是一项政治任务，也是社会管理的重要内容。为了不出乱子，各地、各部门对信访问题极为敏感。而上级动辄要求零上访，部分人正是掌握了这一心态，在“敏感时期”动不动就拿“上访”做文章，有理无理都上访，不闹不解决，不闹见不到领导，致使政府公信力缺失，红头文件失去威信。其实，信访只是表达民意的一种途径，畅通民意才是根本。与群众沟通、对话渠道不畅，关键是各级干部放不下身段，没有群众观点，拉远了与群众的距离。实践表明，顺畅、合理的民意表达渠道，是落实公民权利、保证社会稳定的必要条件，社会上发生一些体制外表达或群体性事件，尽管原因复杂，但或多或少是与表达渠道的不畅有关。采用盯人战术、围追堵截、花钱买平安都是权宜之计，这样的理念不改变，只会陷入“越维越不稳”的恶性循环。

3、司法缺位造成社会失序增多。当前，社会主义法律体系已经形成，“无法可依”的问题得到缓解，但“有法不依、执法不严、违法不究”的事情时有发生。执行政策、法律不严肃，有松有严，不一视同仁。现实生活中，以言代法，以权代法，以发展指标代替法的现象比比皆是。面对不断产生变化的社会矛盾纠纷，我国现有的纠纷解决机制显得力不从心，许多社会矛盾纠纷不是通过正常的法律途径解决，而是更多的通过信访或者其他非法律途径解决，听任涉诉案件信访常态化，只会强化民众“信访不信法”、“法外有法”的意识。这表现出执法机关和司法机关尚不能完全严格规范执法和公正司法，也表现出公民理性自律、自觉守法意识不强；既表现为国家机关部分存在着权利滥用和权利腐败问题，还表现为公民的权利滥用的问题。

4、心理失衡致使社会不满情绪滋生。随着城乡改革的不断深入，城乡之间、区域之间、产业之间，以及占有公共资源不同的群体之间；利益分配差距拉大，社会层面的利益分化日趋明显，收入、贫富差距不断拉大，加之有些做法有失公允，社会上仇官、仇富的心态越来越突出，官员、商人做得再好、说得再对，很多民众都有逆反心理，都采取不相信的态度。大众政治信任度下降，政治冷漠心态和观望、游离、偏执甚至起哄等不负责任行为正在相当多数社会成员中蔓延，社会不满情绪在一定范围内有所扩散，一旦有人组织、呼吁一下，就可能聚集很多人，群体性事件就有可能发生。随着改革的日益深化，社会心理失衡的现象比以往任何时候还将更加突出。

5、信息化对传统社会管理方式形成挑战。随着信息社会的快速发展，我国已有5亿多网民、11亿多手机用户，虚拟社会与现实社会更紧密地联系在一起。这是社会进步，但也产生许多新的社会管理问题。现实社会很多违法犯罪以及治安问题，已经向虚拟社会蔓延，网络缺乏监管，对网络舆情不敏感，不善于引导媒体，应对媒体能力差，使小事变大。而个别领导严重恐“网”，不切实际地要求网络上不能有一点本地的负面信息，一旦有一点负面消息，马上批示从严查处。由于只允许有正面消息，而不允许有负面报道，致使个别人利用了这一心理状况，从而让宣传部门天天当消防队员，到处灭火以平息舆论事态。

6、高度流动性引发社会风险扩大。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，长期以来在封闭半封闭环境和计划经济条件下形成的社会结构发生了全方位、根本性变化。中国社会正由一个低度流动性的社会，逐渐演变成一个高度流动性的社会。特别是人口流动性加大，大中城市人口规模急剧膨胀，而内陆中小城市和广大农村则出现“空心化”现象，越来越多的“单位人”变成“社会人”。改革开放以来，我国包括人员、资本、资源、信息等在内的社会资源的大规模快速跨界流动已经隐含了巨大的风险，而且会强化其他原因产生的各种社会风险。

三、新时期加强社会管理创新工作的对策

前述这些问题的存在充分说明，创新社会管理，提高新形势下社会管理的能力和水平刻不容缓，时不我待。当前应从以下方面入手，对症下药，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。

1、坚持群众路线是创新社会管理的根本路径。习近平总书记指出：“加强和创新社会管理，要同做好群众工作紧密结合起来”，“群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作”②。在新形势下加强社会管理创新工作，更要牢牢把握我们党一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去这个优良传统，坚定不移地走群众路线。一是必须把尊重采纳群众的意见放在首位，把群众的意见作为决策的前提，改革和完善反映民意的制度，切实实现人民群众的有序参政和民意的依法表达。二是必须坚持以人为本，密切与群众的血肉联系。社会管理，说到底是对广大人民群众的服务和管理。感情上贴近群众、工作上依靠群众，认真倾听群众呼声，才能赢得群众理解、支持和拥护。三是必须围绕群众需要推进社会管理创新。社会管理是为了更好地服务，是通过社会建设和社会管理让人民群众得到实惠。只有通过改善民生，积极解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让广大群众共享改革发展的成果，才能减少和防范社会矛盾，为社会管理打下坚实的基础。四是必须正视不同社会主体的利益需求。在维护最大多数人利益的前提下，尽量照顾好不同方面群众的实际利益，尽力满足不同社会主体的合理要求，体现执政为民的本质，凝聚广大人民群众的智慧和力量。走群众路线，是对执政规律、对社会建设发展规律认识的进一步深化，是加强和创新社会管理工作的重要抓手和着力点，是社会建设的重中之重。

2、依法治理是社会管理创新的保障。法治是社会管理创新的基本前提和重要基础，社会管理创新必须走法治之路，纳入法治的轨道。一是牢固树立法律至上的观念，在法治框架下进行社会管理创新。必须确立政府公共部门、公民、私营部门、社会组织等多元主体依法进行和参与社会管理服务的理念，培育理性自律、崇法守法的现代法治精神。让法律成为社会的普遍价值标准，在全社会形成对法律的认同感、敬畏感，真正实现法律至上的现代法治要求。当前，社会上存在拖欠农民工工资的情况全国都有报道，为什么长期解决不了这个问题？究其原因，缺乏守法意识，违法成本太低，对拖欠工资的企业惩处力度不够。如果采取严厉措施，加重拖欠工资的违法后果，对欠薪企业和法人实行一票否决，关闭企业或终身不得从事地产等行业，将企业法人列入黑名单，不得参与任何招投标活动，如果这样，情况就会大为好转。二是严格依法进行社会管理创新，着力提高政府公共部门管理社会的权威性。大力加强法治政府建设，强调依法制约国家权力、规制国家权力，“将权利关进制度的笼子里”，自觉接受社会公众监督。坚决杜绝越权滥权，严厉惩处腐败行为，以保证政府公共部门社会管理行为的合法性和权威性。同时，必须进一步强化对社会的依法管治力度，对各种利益纠纷和矛盾的解决严格依法进行，既要注重依法保障公民的合法权益，在适用法律的过程中真正关注弱势群体的利益，又必须防范制止滥用权力以谋取法外利益，损害国家利益和他人合法权益的行为。群体性事件既要注重满足群众的合理要求，做好说服和劝导工作，又要严格规范执法，迅速妥善处置执法过程中的矛盾和冲突，严厉惩处诸如医闹、组织煽动群体性闹事等暴力抗法、聚众抗法的行为，在公众中确立执法机关的权威，切实维护法律的严肃性和神圣性。针对日益突出的“医闹”，一方面，我们各级医疗机构要认真总结，高度重视人命关天的大事，另一方面，我们政法机关也应制订制止“医闹”的相关具有约束力的条文规定。三是建设公正、高效、权威的司法。在社会管理创新过程中，应当以树立司法权威和司法公信力作为突破口，在公民中确立司法神圣的意识，确保司法裁决得到高效执行。对所谓“涉讼上访”，应逐步以司法程序取代，走法律救济的路子。按照法定再审程序纠正冤假错案，以维护司法裁判的终局性和权威性，实现定纷止争、安定社会。我们现在基层公安、司法调解力量薄弱，致使小事变大事，没有从萌芽状态解决问题，应加大公安力量配置，每个村委会至少应配备二名公安及协警人员，就近调解、调处矛盾纠纷，避免小事激化。同时，要高度关注政法机构办公室化日益严重的问题，不深入基层，不深入群众，长期下去，机关将日益臃肿，而基层却无人办事。必须深化司法体制改革，着力提高司法人员的政治素质、业务素质和职业道德素质，规范司法行为，提高司法效率，确保司法廉洁。

3、坚持科学发展是创新社会管理的基础。一是创新社会管理必须继续并长期坚持以经济建设为中心。只有经济发展得好，才能为社会建设和社会管理创新提供坚实的经济支撑和资金支持，将更多的财力和资金用于改善民生和社会建设。二是必须统筹经济社会全面协调发展。只有确立和坚持以人为本，经济社会、城乡、区域、生态全面协调可持续发展，才能将社会建设和社会管理放到更加突出的位置，为社会管理创新奠定坚实的民生和社会事业发展的基础。三是坚持发展是第一要务。坚持在发展中解决问题，在重大发展项目上坚持论证在先，充分听取专家和社会各方面的意见，特别是不同意见，要充分听取项目地人民群众的意见，只要有一人思想不通，项目就不能开工，论证绝不搞长官意志，绝不走过场。既要论证经济效益、社会效益和生态环境效益，又要有战略眼光，立足长远，真正做到科学发展，可持续发展。

4、公平正义是社会管理创新的根本价值目标。社会管理创新，归根到底，就是要追求经济社会发展的公平正义、维护社会秩序的稳定和谐和人的全面发展。公平正义应成为评价社会管理创新意义的尺度和政府管理创新的价值追求，因此，一切创新社会管理的指导思想、政策措施、法规规则、制度办法都应当充分体现社会公平正义这个基本要义，都要牢牢坚持其核心价值取向。要从推进社会公正层面关注民生、改善民生、造福民生、增进福祉；通过协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定，创建平安和谐社会，维护公民的合法权益，确保人民群众安居乐业。党的十八大报告，围绕“更加注重社会公平正义”这一未来中国社会发展的主题，提出了“调整国民收入分配格局，加大再分配调节力度”、“着力解决收入分配差距较大问题”、“着力保障和改善民生，促进社会公平正义”、“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”等具有全局性、指导性和操作性意义的方针和政策，充分显示了党和政府努力促进社会公平正义的决心。

5、构建新型社会管理体制是创新社会管理的关键。面对传统社会管理体制导致的社会矛盾与问题，要着力从源头治理、动态协调和应急处置三个层面，构建相互联系、相互支持的一整套规范、机制和制度体系，尽可能减少社会问题，及时化解社会矛盾，果断处置社会冲突与社会对抗，激发社会创造活力，增加和谐因素，化消极因素为积极因素。一是深化改革，加快政府职能转变，建构政府与社会协同的社会管理体系。要将管理与服务有机结合，强化依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序；要加快社会组织发展，最大限度地发挥社会组织、中介机构的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会组织、中介机构承担，并加大对这些社会组织的规范和监管力度，一经发现社会组织违背职业道德和存在违法行为，就终止其服务资格，用高昂的学费和代价警示其它个人和组织。二是创新体制机制。要进一步健全和完善诉求表达机制、矛盾排查和预警机制、矛盾调处机制、权益保障机制、应急管理机制、社会公共安全管理机制；不断完善流动人口动态管理机制和重点人群、特殊人群的常态化帮教机制；建立注重社会效果和公众满意程度的政绩评价制度与评价体系，不断提高公共管理水平。三是推进政府管理方式创新，进一步提高行政效率。运用市场的力量，发挥民间组织的作用，妥善处理公共事务，不断提高行政效率;进一步完善政务公开制度，增强权利运行透明度，建立政务公开监督和评价制度，确保政务公开内容真实可信。

6、舆论引导是社会管理的重要方式。要坚持正确舆论导向，提高舆论引导能力。作为社会管理的主要内容，善待善用各类媒体，充分利用这个平台宣传党的路线、方针和政策，了解社情民意，理顺社会情绪。随着我国网民数量的不断上升，互联网已逐渐成为新的重要思想舆论阵地。因此，网络宣传一定要坚持正确舆论导向，积极营造健康向上的主流舆论，既要充分发挥互联网在舆论传播、舆论反映中的积极作用，同时，又要尽可能地消除或控制其负面影响。要完善网络管理法律法规，建立网上动态管理机制，加强对网络的实时动态管控，严厉打击网络违法犯罪行为。促进建立网络媒体自律公约，推动网站自我约束、自我管理。健全网上舆情引导处置机制，及时跟踪舆情动态、研判舆情走势、评估舆情影响，掌握舆情主动权，积极主动地引导网上舆论。

总之，社会管理创新是一个庞大的系统工程，涉及方方面面，涵盖各个领域，只有抓住关键，解决重点难点问题，才能全面提高社会管理科学化水平。当前和今后一个时期，要把加强和创新社会管理工作摆在更加突出的位置，经常分析社会管理态势，科学制定社会服务管理政策，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，不断推动加强和创新社会管理工作，营造幸福平安和谐稳定的社会环境，为全面建成小康社会，加快实现“中国梦”提供有力保障。

注释：

①马凯：《努力加强和创新社会管理》，《求是》，2010年第20期。

②习近平：《在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班结业式讲话》，《人民日报》，2011年2月23日。