完善土地产权制度与促进和谐社会建设——2012年中国土地学会学术年会重要观点集粹

■ 许 坚

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

2012年中国土地学会学术年会于12月14—15日在杭州市召开，主题为“完善土地产权制度与促进和谐社会建设”。国土资源部副部长、学会理事长王世元同志到会并发表重要讲话。浙江省政府王建满副省长到会并致辞。北京大学林坚教授、成都大学吴建瓴研究员应邀做大会主题报告。会议规模约160人，共收到论文200多篇，经过专家严格筛选，有120篇入选年会论文集，18篇获“2012年中国土地学会学术年会优秀论文奖”，22人在大会或分会场上交流。现将其中重要观点集粹如下：

1 完善土地产权制度，优化地方政府行为

1.1 现行土地管理制度赋予市、县地方政府的三大权力是中国经济发展模式的核心竞争力

有专家认为，现行土地管理制度赋予市、县地方政府有三大权力：一是通过制定和调整土地利用规划，拥有决定土地用途的权力；二是垄断土地一级市场，拥有独家卖地的权力；三是可以征地，拥有独家买地的权力。这种政府垄断土地经营的制度安排为各地市、县政府快速推动工业化和城镇化提供了巨大的操作空间，是中国城市化道路的核心，是中国经济发展模式的核心竞争力。理由1：降低土地的交易费用。工业化、城镇化所需的基础设施建设，具有极强的外部化效应，只有政府这样的操作主体才能形成较为适当的投资回报激励机制。理由2：提供更为有效的融资信用。城市化速度的快慢，取决于融资的能力。在垄断土地经营的条件下，政府可以抵押未来的土地增值收益进行融资，也更能够得到投资者的信赖。理由3：政府垄断土地经营并不必然就是低效率。虽然在市县范围内政府是独家的土地经营者，但在更大的范围内某一市县政府就不是独家的土地经营者，市县与市县之间存在着激烈的竞争，竞争将导致高效率。

1.2 “集体土地上建租赁房”试点应注意解决好五个问题

针对2012年初北京、上海等地获准开展集体土地上建租赁房的试点这件事，有专家认为，“集体土地上建租赁房”是国家用地制度和保障房制度的突破，同时也给国土资源管理提出了新课题。试点应注意解决好五个问题：一是哪一类集体建设用地可以用来建设租赁房。农村集体建设用地主要有两类：一类是已经规划为建设用地但现状仍为农用地或未利用地的，另一类是现状已经为建设用地，规划中也是建设用地的。二是采用什么操作模式。目前有三种模式可供选择：一是规划先行模式，二是自己投资、自已建、自已管模式，三是市场化运作模式。三是选择什么样的投资主体和收益分配方式。投资主体有三种选择：第一种是由农村集体自己出资，在自己的土地上建设；第二种是农村集体与第三方合资，包括与原使用土地的乡、镇、村企业共同投资或与政府等第三方合作；第三种是由第三方独立投资，农村集体只负责出地。收益分配存在两层分配关系，第一层是怎样确定集体与村民之间的分配比例，第二层是怎样确定农村集体与其他投资主体之间的分配比例。第四是建租赁房应采用哪些操作、管理程序。第五是租赁房应该怎样确权登记。

2 完善土地产权制度，实现农民合法权益

2.1 在全国推广地票交易制度可从六个方面入手

有专家认为，重庆的地票交易制度是公平与效率兼具的土地资源优化配置方式，可从六个方面入手向全国推广地票交易制度：一是明确政府土地储备整治机构是地票需求的唯一主体。这可以消除地票落地过程中产生的诸多问题；能垄断土地一级市场，真正发挥土地的“闸门”作用；可与现行“招拍挂”制度顺利接轨，不会对其造成冲击。二是在初期明确县级农村土地整治中心作为地票的供给主体。在地票交易的初始阶段，由于一系列配套措施不完善，以农民为主体进行宅基地复垦是不现实的，故应在初期明确由县级农村土地整治中心作为地票的供应主体。当地票交易成熟或农民集体经济组织有能力组织复垦工作的时候，可再把地票的供给主体交还给真正的权利主体——农民或者农民集体经济组织。三是开展建设用地计划指标的交易。这样可有效避免经济发达地区因指标不够用而大量非法用地，欠发达地区指标用不完而年年结转的现象。通过这种建设用地指标二次分配方式，经济欠发达地区可以分享到土地在经济发达地区增值的收益。四是占用耕地的项目全部使用地票。这样可以避免地方上为争取无偿建设用地指标所带来的权利寻租等诸多问题，同时也可间接规避划分公益性用地和非公益性用地的困难，真正实现“占一补一”的管理目标。五是建立面向全国的独立地票交易所。这比每个省级行政单位都建立一个地票交易所的监督成本低，也有利于严格保障耕地复垦质量。因为独立的地票交易所可以通过建立严格的耕地等级鉴定标准，掌握耕地复垦质量认证的核心技术，在此基础上形成良好的耕地复垦检验和认证信誉。六是注重协调多方利益。农民（农户和集体经济组织）、政府（地方政府和城市政府）、企业（土地整治机构和开发商）等各方的利益，都应在制度设计中加以考虑。

有专家认为，重庆自身的地票交易制度也需要完善和发展。地票交易主管部门和重庆农村土地交易所应在全面摸清市场供求的基础上，科学编制年度交易计划，合理编排每场交易会的土地供应方案。通过控制供应量、交易节奏等措施，建立和完善地票交易市场调控机制，确保交易价格控制在合理范围之内。另外，从长远看，还应逐步开放地票交易二级市场。开放地票二级市场有利于缓解地票赎回的压力，有利于地票价值的发现，对一级市场也能起到积极的推动作用。

2.2 地票可视为是一种新型的地役权

有专家根据“新财产权”理论认为，建设用地指标是政府行政许可的产物，已成为一种稀缺资源，因此，建设用地指标可被视为是一种新财产权。建设用地指标具有物权属性，但物权的类型和内容应从现行法律中去寻找。按照《物权法》第156条的规定，所谓的地役权是指按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益所享有的用益物权。从重庆地票交易制度的实践来看，其所交易的是农村集体建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标，而交易的结果一方面是地票申让方的土地用途受到了限制，另一方面是地票承让方获得了将其农用地转为建设用地的资格，进而可以增进其土地的效益。由此可见，地票交易与地役权的目的具有契合性，因此可以将地票界定为一种新型的地役权。

2.3 农村“三权”抵押存在五大风险

农村“三权”是土地承包经营权、农村居民房屋使用权及林地使用权的总称。有专家认为，重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，已在全市范围内开展了以农村“三权”抵押融资为核心的农村金融体系配套改革并取得明显成效，但也存在五大风险：一是存在法律风险。因为从现行颁布的法律法规来看，并没有明确指出农村宅基地、农村土地承包经营权、林权可以抵押。二是抵押物不易变现。借款人一旦出现偿债风险，金融机构抵押权难以快速处置变现，其债权不能得到有效保护。三是制度设计留有寻租空间。如通过暗箱操作将非农产业划入“三权”抵押贴息产业；弄虚作假将非“三权”抵押的贷款作为“三权”抵押贷款，套取政府贴息资金；抵押贷款评估人与借款人相勾结，过高评估抵押物，套取更多贷款等。四是存在诱导失信行为。如基层工作人员及金融机构为加速推进“三权”抵押工作，在对农户、企业宣传“三权”抵押的责权利时有所偏颇，容易使受众将“三权”抵押的性质错误理解为政府的政策性补贴或福利，从而发生逃、废债行为；部分借款人不良诚信也在诱引其他借款主体信用降低，造成区域性贷款诚信环境较差。五是存在社会与生态安全隐患。一旦贷款到期无法偿还，农民就有可能因无法偿还而失去土地的经营权，影响农民的生产、生活；借款人为追求利益最大化，尽快偿还贷款，降低生产成本，可能会弱化土壤肥力保持，出现掠夺地力、破坏农田生态环境的问题；在林权抵押贷款中，为变现或获利，会出现乱砍滥伐现象。因此，农村“三权”抵押还需要进一步的制度创新与完善。

2.4 全面推行征地费用足额预存制度利大于弊

征地费用预存制度是指征(用)地单位在将用地报批材料报给上级国土资源行政主管部门或本级人民政府之前，将预计需要的符合政策、法律要求的征地费用足额预先存入征地费用预存专户，确保征地费用在有关部门的监督和管理下能及时足额兑现。有专家通过调查后认为，全面推行征地费用足额预存制度，加大了用地单位一次性交费的压力，可以有效遏止建设用地盲目扩张，使一些土地投机分子望而却步；可以解决长期以来征地费用拖欠和追缴清欠难的老大难问题，有利于保障被征地农民合法权益不受侵犯；有利于国家和地方财政土地费用的及时足额上缴；有利于用地审批后的管理和建设项目的顺利实施；可以有效制约当地政府和有关部门随意减免或缓缴征地费用；有利于对征地费用的分配和使用情况进行适时有效的监督，从源头上防治腐败；有利于落实耕地开垦费、复垦费，保证耕地占补平衡目标的实现。

3 完善土地产权制度，推进城乡统筹发展

3.1 城乡统筹发展对集体土地产权制度提出了三点要求

有专家认为，产权制度没有绝对完美的模式，只有适应了时代需要的才是好的土地产权制度。城乡统筹发展对集体土地产权制度提出了三点要求：一是土地要素要合理配置。就生产要素而言，集体土地与国有土地无任何差别，统筹城乡发展需要城乡土地要素合理配置。一方面城乡建设所需的建设用地需要合理配置，另一方面对农地经营权的流转也提出了更多的要求。二是土地财产权要显现。伴随着农民从农业转移到其他产业，其生活方式与生活场所发生变化，部分农民需要进城居住，部分农民需要资金来发展事业，这都需要资金的支持，而土地几乎是刚脱离农业或初进城农民的唯一的大额财产。三是农业要适度规模经营，提高生产率。即使在农业规模经营、农业生产效率较高的欧洲和北美国家，政府对农业也有大量的政策支持和资金补贴。我国农业以家庭为单位进行生产，规模小，效率低，更需要通过规模化经营等方式提高效率。

3.2 集体建设用地流转管理中必须重视化解土地粗放利用的风险

法律规定，集体建设用地使用权只有在集体企业破产、兼并等情况下，才可依法流转。有专家认为，现实情况远比法律规定的要复杂，一是原有集体所有制企业所在位置不像现在规划的工业园区那样集中，即使允许其使用权流转也不符合集约利用土地这一战略要求；二是目前多数的集体所有制企业已不复存在，其土地的实际占有者或为集体成员，或为非集体成员，有流转意愿的企业既不属于破产也不属于兼并，在此种情况下流转的法律依据就显得不足；三是在教育资源整合过程中，原有存在于农民集体中的一些学校被撤销，其土地处于闲置状态，但是现行法律禁止乡（镇）村公共设施和公益事业用地流转。所以，在集体建设用地使用权流转管理中，必须重视化解土地粗放利用的风险，引导集体建设用地集约利用。

3.3 农村土地整治资金筹措存在许多问题

有专家通过典型调查后认为，农村土地整治资金筹措存在许多问题：一是土地整治专项资金的收缴规模过低，难以满足土地整治项目的投资需求。二是农村土地整治规划不合理、易变动。在实际操作过程中，即使是规划的微调也会引起土地整治资金的供需变化，影响土地整治资金的保障性。三是忽视利益主体意见，导致资金来源单一、力量单薄，专项资金无法盘活其他涉农资金和社会资金。四是土地整治资金的分配缺乏公平性，往往是“先到先得、先松后紧”，对于土地整治重点区县和重点项目的资金保障支持力度不够，并且经常出现资金挪用问题。

3.4 北京土地节约集约程度不高，城乡二元结构差异明显

有专家经过实证研究后认为，北京的土地节约集约程度不高，农村用地效率明显低于城市，如北京地均GDP虽持续增加，但和国内外部分城市比较仍有一定差距；人口密度分布具有自城区向郊区，自平原区向山区逐渐减少的圈层分布特征，人均城乡建设用地同样呈现这样的圈层分布特点；人均建设用地城镇为94m2，农村为412m2，人均产业用地城镇约为32m2，农村达到120m2；全市尚有56Km 2的废弃沙石坑，此外还有一定规模的废弃矿山、闲置地等。专家认为，2020年北京的人口承载力约在2100-2200万人左右，在土地利用达到极限的情况下，人口承载力约在2500万-2900万人左右。

3.5 武汉城市圈农地城市流转效率逐年降低

有专家构建了基于数据包络分析（DEA）方法的农地城市流转效率评价模型，对武汉城市圈及所辖各城市进行了实证研究，结果表明：由于农用地资源无效投入大幅增加，近三年武汉城市圈农地城市流转效率逐年降低。专家认为，由于农地城市流转过程复杂，至今学术界就农地城市流转效率评价没有一个确定的标准。运用区域GDP的变化来反映农地城市流转效率的柯布-道格拉斯生产函数方法也值得怀疑。而运用DEA方法的好处在于它运用生产前沿面理论，以所有观测样本数据构造包络面，并不涉及具体生产函数的假设，测算的效率值也是相对效率，可以有效地避免柯布-道格拉斯生产函数法存在的弊端。