加强地质环境保护 服务生态文明建设

■ 关凤峻

（国土资源部地质环境司，北京 100812）

党的十八大首次提出将生态文明建设放在与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设同等重要的位置，进入国家最高战略层面。十八大报告还进一步明确要求在生态文明建设中“加强预防为主、综合治理，提高气象、地质、地震灾害防御能力”、“加强水、大气、土壤等污染防治”、“积极应对气候变化”等。除这些显化的要求外，潜在的深层次方面，工业化、城镇化、农业现代化也对矿山地质环境保护、城市地质、农业地质等提出了更高要求。建设生态文明，是党创造性地回答经济发展与资源环境关系问题所取得的最新理论成果，为统筹人与自然和谐发展指明了前进方向。

1 地质环境友好是生态文明建设的基础

地质环境保护的每一项工作，都与人民群众生活改善、生态环境保护、社会经济发展密切相关，是生态文明建设的基础。

1.1 地质灾害防治是建设生态文明、造福百姓、惠及子孙的德政工程

我国是世界上地质灾害最严重、受威胁人口最多的国家之一，地质条件复杂，构造活动频繁，崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝等灾害隐患多、分布广，且隐蔽性、突发性和破坏性强，防范难度大。特别是近年来受极端天气、地震、工程建设等因素影响，地质灾害多发、频发，给人民群众生命财产造成严重损失，防治形势依然严峻。2012年，全国共发生各类地质灾害14322起，其中滑坡10888起、崩塌2088起、泥石流922起、地面塌陷347起、地裂缝55处、地面沉降22起。造成292人死亡、83人失踪、259人受伤，造成直接经济损失52.8亿元。与2011年相比，发生数量下降8.6%，死亡失踪人数和直接经济损失分别增加35.4%和31.7%。

党中央、国务院高度重视地质灾害防治工作。2011年，国务院专门召开常务会议，研究地质灾害防治工作，审议通过《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》，明确了全国地质灾害防治工作的指导思想、工作原则、目标、任务和具体措施。核心是要建立健全调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系等四大体系，着眼于全面提高我国防治水平，体现了“以人为本”的理念。国务院办公厅随后印发“贯彻落实《决定》重点工作分工方案”，进一步明确各级地方政府和有关部门的职责任务。2012年初，国务院同意印发实施《全国地质灾害防治“十二五”规划》和《全国地面沉降防治规划》，确定了今后一个时期的具体目标和任务。其中，《全国地质灾害防治“十二五”规划》以建立与全面建设小康社会相适应的防治体系为目标，提出了调查评价、监测预警体系建设、避让搬迁与工程治理、应急体系建设和科学技术研究支撑等五方面的主要任务。《全国地面沉降防治规划》是我国首次发布实施的地面沉降防治专项规划，着力于建立完善重点地区地面沉降防控体系，部署了调查、监测、地下水控采与超采区治理、防治技术创新等四大工程。这两部规划的颁布实施，明确了今后地灾防治工作的总体格局，是实施具体工程和推进具体项目的重要依据。

党的十八大提出“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，报告在“大力推进生态文明建设”部分进一步强调“加大自然生态系统和环境保护力度，加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力。”这在党的全国代表大会报告中是还是首次，充分表明了党中央对地质灾害防治工作的高度重视，更是指引今后地质灾害防治工作的行动纲领。一个地区地质灾害防御能力建设情况，反映贯彻落实以人为本科学发展观理念，也反映生态文明建设程度。对于国土资源管理部门来说，大力推进防灾减灾体系建设，加大地质灾害防治力度，提高防治工程质量和技术水平，保护人民生命财产安全，是深入贯彻落实党的十八大精神的、建设生态文明的首要任务。加强地质灾害防治，建设生态文明，是一项造福百姓、惠及子孙的民生工程、民心工程、德政工程，必须进一步下大力气做好。

1.2 地质环境保护和地质环境工作是建设生态文明服务经济社会发展的基础

地质环境是社会发展、经济建设、工程建设、资源开发和生态文明建设的活动场地，是生态基础、工程基础、资源基础和环境基础。当前，我国社会经济处于新的高速发展时期，大规模、泛地域的各类开发建设活动对地质环境冲击、破坏、扰动的程度、深度和范围不断增大，各类地质环境问题层出不穷，地质环境资源破坏情况日益严重，地质灾害频频发生，地质环境工作的重要性日益凸显。以水文地质、工程地质、环境地质为基础的地质环境工作，为经济社会发展提供了有力支撑。城市地质工作对于构建三维城市地质环境信息系统和可视化的城市地质环境决策支持平台，制定科学的城市规划和地下空间开发利用规划发挥了无可替代的作用。农业地质调查评价、土壤地球化学调查评价、生态地球化学调查评价等为各地建立富硒农产品基地、土地整治、生态环境修复等提供了技术依据。地质公园、矿山公园建设、古生物化石和地质遗迹保护，成为各地打造区域形象，开拓旅游度假产业，进行文化建设，推动经济社会发展，提升发展品质的重要抓手。地热浅层地温能资源的勘查开发利用，对于推进清洁可再生能源发展，调整能源结构，促进节能减排，应对全球气候变化发挥着越来越重要的作用。矿山地质环境保护与治理恢复工作为耕地保护、生态环境建设、工程建设、城镇发展提供了良好的地质环境空间。地下水资源调查评价、抗旱找水打井、地下水监测保护为城乡供水安全、文明发展提供了坚实基础。地质环境保护，尤其是以水文地质、工程地质为基础的地质环境工作，已经发展成为中央重视、社会需要、群众关注的一项社会性工作。在社会环境、生态环境系统中处于起支撑作用的基础地位，搞好生态文明建设，就要做好地质环境保护工作。

2 地质环境保护工作为生态文明建设提供了良好的基础

近年来，国土资源部门高度重视地质环境工作，全系统干部职工共同努力开创了地质环境保护和生态文明建设工作新局面。

2.1 地质灾害防治取得显著成效，为生态文明建设提供了基本地质环境安全保障体系

党中央、国务院高度重视地质灾害防治工作，多次做出重大决策部署，国务院领导多次做出重要批示。地方各级党委、政府深入贯彻落实党中央、国务院的总体部署，努力建立完善地质灾害防治体系。在组织领导上，中组部已将地灾防治纳入省级领导绩效考核，另有253个市、1573个县也将地质灾害防治纳入政府绩效考核，各地逐级成立了政府分管负责同志组成的防治工作领导小组。在机构建设上，全国已有21个省、157个市、1010个县建立了地质灾害应急管理机构，25个省、170个市、403个县建立了地质灾害应急技术指导机构，其余地区也在积极推进防治机构建设。在经费投入上，已有23个省、176个市、932个县设立了地质灾害防治专项资金。近一年来，地方财政累计投入130亿元用于开展重大隐患点的工程治理和搬迁避让等工作。在措施落实上，累计开展了2032个相关规划、73755个工程建设项目的地质灾害危险性评估，9213处重大隐患点的勘查工作，4958处重大隐患的工程治理，1万多处隐患点周边45万名群众的搬迁避让。

近年来，国土资源主管部门积极谋划，精心指导，防治工作取得显著成效。第一是有效避免了人员伤亡。2003年至2012年，共成功预报地质灾害9348起，避免37.1万人伤亡。第二是法规规章体系基本建立，组织领导得到加强。建立了国家、省、市、县四级应急预案和防治规划体系。各地共发布实施41项地质灾害防治法规规章、103项标准规范。第三是加强了防治管理工作，形成了一套成熟有效的年度工作程序，主要是年初趋势研判、汛前动员部署、汛期预警预报、重点时段监督指导、经常性演练培训、及时应急处置、开展经验总结交流，防治工作开展有力、有序、有效。第四是地质灾害调查工作取得重要进展，完成了山地丘陵区2020个县（市）的地质灾害调查与区划工作。每年度开展巡查排查复查工作，查出隐患点约27万处，实施了一大批国家重点工程的地灾危险性评估，初步掌握了我国突发性地质灾害的发育分布规律。第五是完善了群测群防监测体系。全国共有超过35万名群测群防监测员在基层开展地质灾害群测群防监测，累计培训群测群防监测员和有关人员1000多万人。第六是地质灾害气象预警预报工作向基层推进。30个省（区、市）、215个市、1037个县逐步建立多部门联合的监测预警信息平台，31个省（区、市）、303个市、1578个县开展了地质灾害气象预警预报工作。第七是开展了地质灾害防治“十有县”、“五条线”、“五到位”建设，有效提升了市、县、乡、村、组的防御能力。目前已建设“十有县”1765个。第八是三峡库区地质灾害防治持续加强，二、三期防治工作完成了崩塌滑坡工程治理430处，库岸防护172.7千米，崩塌滑坡库岸搬迁避让480处涉及4.58万人，建立了255处重大崩塌滑坡和重点库岸段的专业监测网并实施了专业监测；完成了28个区县级监测站的能力建设和区县、乡镇、村组三级群测群防监测体系建设，实现了对3049处崩塌滑坡（涉及59.5万人）的群测群防监测，启动了三峡后续工作地质灾害防治工作。另外，国土资源主管部门积极有效地应对了重大突发地质灾害，全力参与了汶川、玉树和彝良抗震救灾，以及重庆武隆崩塌、甘肃舟曲特大山洪泥石流等重大地质灾害的应急处置，有效地避免和减少了人员伤亡。

国务院各相关部门大力支持地质灾害防治，努力做好相应领域内的防治工作。中组部组织开展地方政府分管负责同志地质灾害防治专题培训。中央编办支持成立了国土资源部地质灾害应急管理办公室和应急中心。发展改革委重点支持云南省等地区建立完善地质灾害综合防治体系。财政部不断加大中央财政特大型地质灾害防治专项资金投入力度，从2010年的14亿元增加到2012年的35亿元。交通运输部等部门在工程建设中积极配套落实地质灾害防治项目。水利部、气象局、地震局在工作过程中统筹考虑地质灾害防治和水情、雨情、震情等防灾信息发布。电监会、国资委、三峡办等部门和单位积极监督指导加强施工区、重要工程周边区地质灾害防治工作。解放军和武警部队积极参加突发地质灾害抢险救援。

当前，地质灾害防治工作深入人心，已经上升为经济社会发展中的一项全局性工作，防治行业发展前景广阔。据不完全统计，中央和地方财政每年用于自然因素引发的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等突发地质灾害治理和历史遗留矿山地质环境治理恢复资金就超过200亿元。工程建设、资源开发等配套的防治工程规模也很大，每年投入资金总量也以百亿计。

2.2 矿山地质环境治理取得巨大成效，为生态文明建设实施重大生态修复工程提供了新机制

自2001年开始，中央财政从中央收取的探矿权、采矿权价款和使用费中安排专项资金，用于历史遗留和责任人灭失的矿山地质环境问题的治理。从第一批全国10个试点项目、总资金1350万元起步，投入力度逐步加大。截至2012年，中央财政共安排项目近2000个，总资金200多亿元，带动地方和企业投入矿山地质环境治理资金超过400亿元。截至2011年，全国矿山地质环境破坏总面积386.6万公顷中，已有约50万公顷影响最严重的区域得到有效治理。

全国各地积极推进建立完善矿山企业的环境治理恢复责任机制，除陕西外，全国30个省（区、市）建立实施了矿山地质环境治理恢复保证金制度。截至2011年，全国应缴保证金矿山数量为79892个，已缴矿山数量62742个，占应缴总数的79%；应缴保证金总额为993.78亿元，已缴金额456.82亿元，占应缴总额的46%；因治理需要，批准动用保证金金额98亿，占已缴金额21%；因采矿权人完成治理，返还保证金金额为20.18亿元，占已缴金额的4%；因采矿权人未履行治理义务，由政府动用其保证金进行治理的资金数额约为0.77亿元。

通过近些年的不懈努力，全国基本形成了政府出资引导、优惠政策扶持、矿山企业担责、社会资金投入的矿山地质环境治理投入新机制。

2.3 抗旱找水打井供水成效卓著，为生态文明建设增强城乡抗旱能力、服务农业生产发挥了关键作用

近年来国土资源部持续推进西南岩溶区、西北干旱区、南方红层区和重要能源基地水文地质调查，不断加强严重缺水区和地方病区地下水勘查与供水示范，先后为20个省（区、市）的560个县（市、区）完成探采结合深井6000余眼、微井200多万眼，累计为1400多万缺水群众解决了清洁安全的地下水源。尤其是在2010、2011和2012年，分别组织实施了滇黔桂西南三省区、冀鲁豫晋北方四省和黑龙江完达山地区等抗旱找水应急行动，累计完成探采结合深井5146眼，总出水量172万吨，为860万人解决了应急供水问题。这项工作群众拥护，立铭碑、送锦旗2532块（面）；领导满意，中央领导作出3次批示表扬。

2.4 地质公园、矿山公园建设与地质遗迹保护成为各地推进生态文明美丽国土建设的靓丽名片和重要抓手

2000年，国土资源部正式在全国组织实施国家地质公园计划。目前，我国国家地质公园总数为172家（含香港），世界地质公园总数为27家，国家矿山公园72家。经过多年的发展，地质公园已在地质遗迹与生态环境保护、科学研究与知识普及、地方经济发展与解决群众就业、提升原有景区品位和基础设施改造、国际交流和提高全民素质等方面日益显现出巨大的综合效益。至2011年底，国家级及世界级地质公园累计接待游客达5.98亿人次，门票收入302.40亿元，旅游总收入2194.16亿元，直接和间接从业人员分别达到29.67和258.55万人。以地质公园建设、古生物化石保护为主要依托，地质遗迹保护工作取得了卓著的成果，2003年，中央财政设置专项资金支持地质遗迹保护，10年间共投入24.95亿元；地方各级财政投入约34.70亿元，卓有成效地促进了我国宝贵的地质遗迹资源的保护工作。地质公园、矿山公园已经成为国土资源系统出镜率最高的靓丽名片，成为各地塑造良好区域形象、推动生态文明美丽国土建设的独特抓手。

2.5 地热和浅层地温能开发利用工作迅速推进，支持新能源、可再生能源发展，助推节能减排

我国对地热的规模性开发始于20世纪70年代，截至目前，全国已有地热采矿许可证1122个，登记面积968.56平方公里。据统计，全国现有地热商业开采井3000余眼，全国地热水开采量约每年3.5亿平方米，居世界第一，且以每年10%的速度增长。我国地热的商业开采，主要用于房屋供暖、温室种植、水产养殖、医疗保健、游泳娱乐、农业干燥和工业利用等。目前，我国地热开发年创造经济效益数千亿元，减排二氧化碳1300多万吨。近年来，国土资源部加强了浅层地温能开发利用工作，31个省会级城市浅层地温能调查评价工作已分三批圆满完成。据估算，2012年应用浅层地温能供暖和制冷的建筑面积2.8亿平方米，实现二氧化碳减排4400多万吨。

2.6 城市地质工作在服务发展、服务民生、优化国土开发空间格局中焕发新的活力，发挥重要作用

自2004开始，国土资源部组织开展了全国287个地级以上城市和19个地、州、盟所在地县级城市（共计306个城市）的摸底调查，基本查明了我国主要城市地质环境背景条件、各类地质灾害和环境地质问题及形成原因，评估了其危害和损失，同时摸清了地下水资源（后备水源地）、地热与矿泉水、地质景观等地质资源状况，提出了城市地质环境保护和合理开发利用的对策建议。

为了深入推进城市地质工作，先后选择了上海、北京、天津、广州、南京、杭州等六个城市作为试点，与地方政府合作，重点开展城市三维地质结构调查、三维可视化信息管理、服务系统建设等，取得了一批成果，并应用于城市规划和重大工程建设。近年来，在总结以往城市地质工作经验的基础上，正在通过部、省、市的多方合作模式，大力推进福州、厦门、西安、重庆、武汉、长沙、唐山、嘉兴等城市地质调查工作。城市地质工作对于制定科学的城市规划及其相关发展规划，控制城市开发强度，调整城市空间结构，促进城市形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，天蓝、地绿、水净的美好家园发挥了重要作用。

3 未来地质环境工作要在生态文明建设中领会新要求、取得新突破

生态文明是以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨的现代文明。“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”。 未来的地质环境工作更要加强防灾减灾体系建设，提高地质灾害防御能力，积极实施全国“矿山复绿”行动等重大生态修复工程，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，增强地质公园、矿山公园等生态产品生产能力。

3.1 积极跟进，不断加强新“四化”建设过程中的地质灾害防治工作

地质灾害防治要根据十八大报告提出的“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震等灾害防御能力”的总体要求，积极跟进“中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”建设和“主体功能区战略”加快实施过程中的可能遭受、引发和加剧的地质灾害威胁破坏。今后的地质灾害防治工作不但要重视广大农村地区特别是生态功能脆弱区的地质灾害防治，还应将西部地区承接东部产业转移过程中大规模工业建设特别是在部分西部省份开展的工业上山工作中的地质灾害防治、城镇化过程中的城市地质灾害防治同步纳入防灾减灾体系，尤其要注重落实山区城镇规划过程中的地质灾害危险性评估制度、“三同时”制度的落实，注重平原城市地面沉降、地面塌陷的防治和城市轨道交通的地质安全评估、监测预警等工作。

3.2 探索建立矿山地质环境责任追究制度、环境损害赔偿与恢复制度，将矿产资源开发造成的环境破坏限制在最低程度

今后的矿山地质环境保护工作应该积极贯彻落实“十八大”报告提出的“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”, “加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”，“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势”。进一步推进立法，在现有矿山地质环境治理恢复保证金制度、监测报告制度、治理恢复方案编制审查制度的基础上，探索建立矿山地质环境责任追究制度、环境损害赔偿与恢复制度，促进矿山企业提高环境保护责任意识，主动改进生产方式，及时主动采取环境治理恢复措施，将矿产资源开发造成的环境破坏限制在最低程度。积极开展全国“矿山复绿”行动。全面落实《全国矿山地质环境保护与治理规划（2009—2015）》的目标任务，统筹部署，健全完善监督管理制度，构建“谁破坏、谁治理，谁投资、谁受益”的矿山地质环境治理恢复长效机制。同时，继续加大对历史遗留矿山地质环境恢复治理力度，尽快提高恢复治理率。

3.3 积极履行不断强化地下水监测监督和保护职能，加强地下水基础调查评价与动态监测预警

我国是水资源短缺的国家，人均占有水资源量还不到世界平均水平的四分之一。近年来，地下水超采、地下水污染引发的生态环境破坏，在部分地区愈来愈严重，而国土资源部又承担着监测监督和防止地下水过量开采引发地面沉降等灾害的职责。今后，国土资源部门要充分发挥水文地质和环境地质工作的科学技术和管理优势，积极按照“十八大”报告提出的“给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”、“加强水源地保护和用水总量管理，推进水循环利用，建设节水型社会”、“强化水、大气、土壤等污染防治”的要求，加大地下水基础调查评价力度，加强地下水动态监测预警，尽快实施《全国地下水监测工程》，以此带动各地重视并加大投入，迅速彻底扭转赋存状况不清、变化情况不明的被动局面，强力支撑国土资源部履行好地下水监测监督和保护职能。

3.4 进一步推进地热浅层地温能调查评价和产业发展，推动能源生产和消费革命

地热浅层地温能是清洁可再生能源，我国地热浅层地温能丰富，近几年的勘查开发利用工作取得了很好的成效。“十八大”报告提出，“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全”，今后，我们要在天津试点经验的基础上，尽快完成全国省会城市浅层地温能调查评价，进一步摸清全国底数，扩大重点地区的试点范围并解决规模化开发利用还存在的一些关键技术问题。同时，密切配合国家发改委、财政部、国家能源局等制定和细化与之相适应的产业、财税等方面的优惠政策，促进地热浅层地温能开发利用产业的发展壮大，推动能源生产和消费革命。

3.5 推进地质文化、公园精品建设，更好服务文化建设和地方经济社会发展

近十年来的地质公园、矿山公园建设工作表明，公园建设在丰富公园所在地人民群众精神文化生活、提高人民群众文化素质、弘扬中华民族文化传统和特色、促进地方经济发展和当地群众增收、致富方面发挥了巨大作用，深受地方政府和人民群众好评，也为我国赢得了国际声誉。今后，要按照十八大报告提出的“生态文明、美丽中国”以及“丰富人民精神文化生活”的要求，加强地质文化产业、地质公园、矿山公园建设，在进一步丰富公园文化内涵的基础上，把握好总体数量，提高建设水平，推出精品，更好服务中国特色社会主义文化建设和地方经济社会发展。

[1]国土资源部.2012年中国国土资源公报[R].北京:国土资源部,2013.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的的讲话[M].北京:人民出版社,2012：11.

[3]汪民.以矿产资源可持续利用促进生态文明建设[J].中国科学院院刊,2013(2):226-230.

[4]关凤峻.珍惜地球资源 保护地质环境 促进绿色发展——理清思路 设计抓手 全面推进地质环境管理工作再上新台阶[J].中国国土资源经济,2010(4):4-6.

[5]关凤峻,陈小宁,李继江.中国地热能开发的成就与展望[C]//中国地热能：成就与展望——李四光倡导中国地热能开发利用40周年纪念大会暨中国地热发展研讨会论文集.北京：国土资源部地质环境司,2010.