二战后德国的地方政府改革：历史阶段与改革议题

叶 托

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510641）

不了解德国的地方政府，便不了解德国的政治制度。在德国，地方政府是处在联邦政府（Bund）和州政府(Länder)之下的最低一级政府，主要有三种类型：市(Gemeinden)、县(Kreise)和非县市（Kreisfreie Stadte），其中，市约有14000个、县有323个，而非县市有116个。[1]345～246尽管《德国基本法》对地方政府只是一笔带过，但是地方政府在整个政府架构中占据着极为重要的位置。有学者统计，地方政府独力承担了80%左右的联邦法案和州法案的具体执行工作，并直接负责三分之二的政府投资。[2]298

从现有的中文文献看，德国地方政府的研究通常囿于两种分析视角。一种是静态的分析视角，也即泛泛介绍德国地方政府的现状；[2][3]另一种是短期动态的分析视角，也即仅仅研究德国地方政府的近期改革。[4][5][6]不同于这两种分析视角，本文试图站在长期动态的分析视角，详细描述二战之后德国地方政府在不同的历史阶段所进行的不同的改革议题，并探讨这些改革议题是如何改变德国地方政府的。①

一、战后重建期的地方政府改革：传承与植入

1945年纳粹战败之后，德国进入了战后重建时期。为了防止纳粹复辟和重建民主体系，美、英、法三国在她们的占领区联合建立了联邦德国，并精心设计了德国的政治体制。但是，这些大刀阔斧的改革主要针对的是联邦和州层面的制度结构，比如修改宪法、重绘各州的领土边界等，而较少触及地方层面的政治与行政结构。换言之，地方政府基本上延续了原有的基本制度结构。这些制度结构不仅早在纳粹党夺权之前就已存在，甚至还可以追溯到19世纪。[7]359其中，对德国地方政府影响最大的制度安排主要有三个：

一是“地方政府的权力源于州政府的授予”原则。根据1949年的《德国基本法》，德国是一个联邦共和国，由联邦（Bund）和州(Länder)两级政府组成，地方政府并不是一个独立的政府层级，而只是州政府的一个组成部分，或者说是州政府的产物。[3]11因此，有关地方政府运作的制度架构都是由州政府所设定的，包括市政章程、领土界限等。

二是“地方自我管理”原则（kommunale Selbstverwaltung）。1949年的德国基本法第2款第28条规定，市和县“在现行法律框架和责任范围内有权力决定与地方共同体(örtlicheGemeinschaft)有关的一切事务”。这一“总体能力条款”明确赋予了德国地方政府以自我管理的权力。基于这一条款，地方政府不仅可以自主履行极为广泛的业务职能，比如社会援助的融资和发放、土地使用的规划和基础设施的供给等，而且拥有权力去决定自身的组织设置，如设立新的行政组织等。因此，联邦政府和州政府并无权力干预地方政府的内部组织事务。这也使得德国地方行政组织的发展具有了自下而上和多元化的特征。[8]

三是“双重功能”模式。所谓的双重功能模式就是，德国地方政府既要处理地方自我管理的事务，也要执行国家（即联邦和州政府）委托给它们的任务。对于地方自我管理的事务，国家的监督（主要是州政府）只限于审查其合法性；但是对于国家委托的任务，联邦和州政府则拥有实质的监督权和绝对的控制权。[7]607通过这一双重功能模式，地方政府通常将自我管理事务和国家委托任务放在一起处理。这导致了两种有趣的地方政府行为：一是“国有化”现象(verstaatlichen)，即地方政府倾向于把所有的活动（包括地方自主管理事务）都划归到国家的名义下；二是“地方化”现象(kommunalisieren)，即总是结合地方实际，因地制宜地执行国家委托的任务。[9]918

除了上述三个核心制度安排，德国地方政府在这一时期还具有两个与众不同的特征。

第一，与欧洲其他国家不同，德国的社会服务并非是由地方政府直接提供的。从19世纪晚期开始，德国地方政府就在社会服务的提供上采取“辅助原则”（Subsidiarität），即鼓励非盈利、非政府的组织(freie Wohlfahrtsverbände)来提供社会服务。1961年的《联邦社会救济法案》进一步强调了这一原则。目前，大约70%～80%的社会服务是由四个大型的非营利福利组织来提供的。[3]93

第二，在重建地方政府的形式时，各州由于深受占领国政治的影响而表现出巨大的差异。[10]1945年纳粹德国覆灭之后，西德被美、法、英三国分别占领。在美属的巴登—符腾堡州和巴伐利亚州（Baden-Württemberg&Bayern），地方政府实行“总统制”，市长和议会均由民众直接选举产生。在一定程度上，市长拥有比“总统”更大的权力，因为市长不仅拥有行政职能，还是议会成员，负责召集地方议会。在法属的莱茵兰—普法尔茨州（Rheinland-Pfalz），地方政府的形式恢复到了纳粹统治之前的形式——二元的议会/市长体制，即拥有一个民选地方议会和一个由议会选举产生的市长。在英属的北莱茵—威斯特法伦州和下萨克森州（Nordrhein-Westfalen&Niedersachsen），地方政府采取的是“委员会政府”，也即议会由民主选举产生，并负责任命主要的行政官员，这些行政官员组建成委员会政府，而市长仅仅在象征意义上掌握整个议会。在黑森州和石勒苏益格—赫尔斯坦因州（Hessen&Schleswig-Holstein），地方政府的形式沿袭了传统的议会/联席会体制，即拥有一个选举产生的议会和一个联席会，联席会负责主要的行政职能。联席会由议会根据合适的方式产生，包括兼职的志愿者、全职的议员和一个市长构成。

二、福利国家建设期的地方政府改革：理性与参与

从20世纪60年代末期到20世纪70年代初期，德国地方政府进行了一系列的重大改革，产生了相当深远的影响。这场政府改革有两个重要的背景：[11]274～276其一，20世纪60年代，社会民主党在整个欧洲得势，她们主张建立奉行积极干预主义的福利国家，以便管理经济周期、推动社会政策和建设基础设施等。与之相对应，理性主义的政策制定模型开始得到政府的普遍重视。理性主义的政策制定模型主张，采取政策规划、政策评估和管理改革等措施来提升福利国家解决社会问题的能力。1969年，以改革者自居的德国社会民主党上台执政，并尝试将上述理念付诸实施。其二，在1968年的社会运动中，大量的地方“公民倡议”(Bürgerinitiativen)要求，加强公共规划和政策过程中的公民参与。社会运动的热潮引致了公民参与革命，并深刻地改变了此后德国的政治文化。

在这一时期，由联邦和州政府推动的地方改革主要有四项。[12]一是，重绘行政区划。为了提升地方政府的行政效率和规划能力，州政府大幅度地重绘了地方政府的管辖边界。由于大规模的领土改革和合并，地方政府的领域格局发生了巨大的变化。改革之后，市的数量从24000个削减到约8400个，而县的数量也从425个削减到237个。二是，加强职业能力。为了提高市政公务员的职业能力，很多州政府建立了职业培训学院(Fachhochschulen)，旨在培训地方政府中的中层行政人员。三是，促进公民参与。在这一时期的联邦和州的立法中，增加了一些要求公民参与市政规划的新规定。

同时，由于拥有相当广泛的自主权，地方政府也根据实际需求在行政组织领域进行了大量改革。[9]918第一，在福利国家的建立过程中，德国政府推行了很多新的政策，涵盖了社会政策、市区重建、公共交通等诸多领域。为了更好地执行这些政策，地方政府成立了很多新的行政部门，增聘了大量的工作人员。第二，很多地方政府，特别是大城市，都引进了两个重要的政策工具——政策规划和政策评估。这些地方政府不仅建立城市规划部门，制定详细的发展规划，还非常重视政策评估及其反馈。第三，为了响应公民团体和社会运动的呼吁，满足联邦和州立法的要求，地方政府改变了地方发展规划的制定程序，增加了公民参与的环节。

然而，这场以理性与参与为主题的地方政府改革并没有持续多久，便遭遇了意外。1973年的石油危机使整个资本主义经济陷入了严重的衰退期，这迫使德国政府将主要精力放在应对财政危机之上。地方政府改革的动力随之消解，很多改革项目被缩减或取消。

三、经济危机期的地方政府改革：延续与徘徊

进入20世纪70年代中期，德国地方政府改革的背景发生了巨大的变化。由于两次石油危机，世界上的主要工业化国家都面临严重的经济衰退。为了应对经济衰退带来的财政困难，很多发达国家开始运用企业管理技术和市场竞争机制来改造政府，一场声势浩大的“新公共管理”运动在全世界范围内掀起。[13]

但是，“新公共管理”运动并未波及到同期的德国政府改革。为什么德国会没有跟随政府改革的国际潮流？首先，在德国的政治传统中，公共部门与私人部门之间存在很大的差别，不能在概念和制度上产生混淆，而在英国、美国、新西兰、澳大利亚等安格鲁—撒克逊国家，公共部门与私人部门之间的边界经常处在变动之中。因此，将企业管理的理念和技术应用到政府改革上，对安格鲁—撒克逊国家来说是轻而易举的，但对德国来说则需要克服很多的认识障碍。[14]其次，德国的政府管理是以韦伯的官僚组织理论为基础的，而“新公共管理”却是对韦伯式官僚制的一种反思和批评。最后，“新公共管理”运动中的一些创新举措，如外包、竞争性招标，其实在德国地方政府中早已存在。

事实上，由于忽视了“新公共管理”的真正价值，从20世纪70年代中期到80年代末期，德国地方政府的改革一直处在徘徊时期。总的来看，这一时期的改革有三个明显的特征：一是延续性，即延续了上一时期的改革议题；二是碎片化，即只是零星改革，没有形成大规模的改革浪潮；三是力度弱，即对政府改革的时间和物质投入大大下降。

当然，在这一时期，德国地方政府也进行了不少有意义的探索。第一，为了应对财政紧缩带来的压力，地方政府普遍采取了效率提升战略和成本压缩战略。在这些战略中，“任务审查”(Aufgabenkritik)是一项比较受欢迎的政策工具，它通过一种成本—效益分析法来检验政府工作的执行情况和实际成效。第二，与其他国家不同，德国的公民参与运动在 1980年代仍然处于高潮，因此，很多地方政府成立了“公民中心”(Bürgerhäuser)来回应公民参与地方行政的诉求。

四、两德整合期的地方政府改革：效率与民主

在20世纪90年代，德国的地方政府面临着极为复杂的背景，既处在东西德整合的关键时期，又面临欧洲一体化的挑战。这一时期的地方政府同时被卷入了两股强大的改革潮流。

第一股改革潮流是“新掌舵模式”（Neues Steuerungsmodell），也就是“新公共管理”在德国的变种。在“新公共管理”运动肇始十年之后，德国的地方政府终于加入了这一运动。这里面自然有着很多非同寻常的原因。

一是财政危机的需求。为了满足《马斯特里赫特条约》对财政纪律的严格要求和清偿德国统一所需的债务负担，德国各级政府的财政预算再次大幅度削减。“新公共管理”关于高效行政和精简政府的理念正好可以用于应付当时的预算困境。[15]

二是传统行政模式的危机。1992年，贝塔斯曼基金会（Bertelsmann Foundation）资助了一项地方政府改革的国际比较研究，目的是在全球主要城市的范围内找出最具创新性的地方政府改革案例。在这份研究报告中，美国的菲尼克斯市(Phoenix)和新西兰的克赖斯特彻奇市(Christchurch)名列榜首，而德国城市的排名非常靠后。[16]这一结果使德国国内的舆论哗然，因为一直以来，德国人对本国政府的效率有着极为强烈的自信。从此，传统的行政模式开始遭到质疑。

三是德国市政府联合会（The German Kommunale Gemeinschaftsstelle，KGSt）的推动。直到20世纪80年代末，KGSt提供的组织改革建议依旧是以韦伯的官僚组织理论为基础，可是到了1991年，KGSt的思想发生了极大的转变，开始建议从根本上彻底重组政府。在1988年，荷兰的一个名为Tilburg的市进行了以新公共管理为导向的政府改革。通过对这一实践的总结，KGSt将这一“新公共管理”改革的实践贴上了“新掌舵模式”的标签。[1]由于KGSt的权威及其在市政府中的巨大影响，这一建议迅速蔓延至全国各个地方政府，先是西德，不久也传到了东德。

刚开始，“新掌舵模式”改革只是在一些中等和大型城市进行试验，改革的范围也主要集中在成本核算、财政预算或人事管理等特定部门。随后，这次改革蔓延至全国，涉及地方政府的各个部门，并持续了十多年之久。

“新掌舵模式”主张将地方政府改造成一个遵从企业管理原则的“服务供给企业”(Dienstleistungsunternehmen)。因此，“新掌舵模式”的目的有两个：其一，通过引入组织内部的分权、资源管理和责任的自主性等措施来改造等级森严的传统官僚体制；其二，引入成本—效益机制来减少传统行政的“合法性第一”和忽视效益的弊端。在这些理念下，起初的“新掌舵模式”改革（“NSM”1.0）力主将地方行政的“任务”观念改成“产品”观念，其主要改革措施包括：详细的“产品”描述；建立在特定“产品”和预算基础上的内部管理合同；对结果和资源的分散化责任进行整合；灵活的、以“产品”为基础的预算；成本核算参照企业化的核算模式；评估“产品”的成本—效益。经过几年的实践，第一阶段的“新掌舵模式”改革暴露出一些缺点。经过修正，后来的“新掌舵模式”（“NSM”2.0）添加了不少新的措施：引入质量管理，如消费者调查等；引入人力资源管理，如制定职业发展规划、绩效工资等；引入市场机制。[6]95

第二股改革潮流是直接民主化改革。直接民主化改革包括了两个方面的内容：[12]

一是地方公投制度的普及。在这场改革浪潮之前，只有巴登—符腾堡州（Baden-Württemberg）是设有地方公投制度，但到了20世纪90年代初期，地方公投制度已经被所有的州所采纳。1990年5月，当时的民主德国为了回应高涨的公民参与运动而在新颁布的市政宪章引入了地方公投制度。这之后，联邦德国的州也相继效仿。

二是市县长直选制度的普及。原本只有巴登—符腾堡州和巴伐利亚州采取市县长直选制度，经过这次改革，所有的州均引入了市县长直选制度，有些州（特别是东德）还同时规定了以地方公投罢免县市长的程序。值得一提的是，东西德引入市县长直选制度的目的并不一样。东德的州主要是出于民主建设的考量，而西德的州基本上是为了加强地方行政首长的管理能力和影响力。

五、近期的地方政府改革：电子政务的兴起

20世纪90年代末开始，德国联邦政府逐渐认识到信息技术在政府改革中的重要作用。2000年9月，联邦政府发布了“联邦在线2005”（Bund Online2005）计划，力争在2005年将所有可以电子政务化的联邦政务电子政务化。在“联邦在线2005”计划结束之后，联邦政府又在2006年制定了“电子政府 2.0”（E-Government 2.0）的规划，试图让更多的公民和企业参与到更多的电子政务中。[17]由于联邦政府的大力推动，电子政务也越来越受到地方政府的重视，但又因电子政务建设属于“地方自我管理”事务的范畴内，不同的地方政府在电子政务建设上有着良莠不齐的表现。

总的来看，德国地方政府的电子政务建设经历了三个主要的阶段。[18]第一个阶段开始于20世纪90年代末，当时只有少量的地方政府开设了政府网站，而所谓的电子政务也仅仅是将政府信息公布在网站之上。进入第二阶段之后，地方政府的网站逐步完善，电子政府的功能趋于多元化。为了鼓励地方政府推进电子政务建设，联邦政府的经济与劳动部在1998年启动了一项名为“Media@komm”的电子政务竞赛。这场竞赛吸引了130多个地方政府的参与，其中3个优胜者均获得了800万欧元的电子政务建设资金。

经过第二阶段的自由发展，德国地方政府在电子民主、电子行政、组织重组和流程再造上取得了很大的进步，但是也产生了很多严重的问题。其中最受关注的问题是，部门之间、地方政府之间、地方政府与上级政府之间的电子政务系统不兼容。[19]解决这一问题成了第三阶段的地方电子政务建设的主要议题。为了整合各级政府之间的电子政务系统，联邦政府在2003年6月推出了“德国在线”（Deutschland Online）计划。1年之后，经济与劳动部又推出了“Media@komm-Transfer”项目，旨在将某些表现突出的地方政务平台（如汉堡、马格德堡）列为典型，并进行推广。但整合各地方政务平台极为困难，至今未得到妥善解决，这一方面是因为地方政府具有“地方自我管理”权，另一方面也是因为整合成本极其昂贵。

六、结语

自二战以后，德国的地方政府改革经历了5个不同的历史阶段，在每一个历史阶段都形成了与时代背景相适应的改革议题。在战后重建期，地方政府改革一方面继承了19世纪就已存在的地方行政模式，另一方面也不可避免地烙上了占领国的政治痕迹。在福利国家建设期，理性的政府干预与民众的参与成为地方政府改革的两大议题。这场改革尽管给德国的地方政府带来了显著的变化和持久的影响，却没有触及一些根深蒂固的“韦伯”式的行政传统，例如强调合法性优先于效率，强调自上而下的控制而非分散型的自由裁量。进入20世纪70年代中期，德国经济陷入危机，财政遭遇紧缩。在这样的背景下，虽然地方政府改革在整体上步入了徘徊期，但个别政府依旧延续了前一个阶段的改革议题。20世纪90年代是德国地方政府改革的又一个高潮。这一时期的地方政府改革完美地将“自下而上”的改革和“自上而下”的改革结合在一起。地方政府成功地发起了“新掌舵模式”（Neues Steuerungsmodell）改革，并使这一改革理念影响到联邦政府和州政府。同时，在联邦政府和州政府的推动下，地方政府成功地引入了地方公投制度和县市长直选制度。从20世纪90年代末至今，地方政府改革进入了第五个阶段，其主题是建设电子化政务。

[注释]

① 需要特别说明的是，在两德统一之前，本文讨论的对象是联邦德国（西德）的地方政府；在两德统一之后，本文讨论的对象包括整个德国的地方政府。

[1]Christoph Reichard.Local Public Management Reforms in Germany[J].Public Administration,2003,81(2):345～346.

[2][德]沃尔夫冈·鲁茨欧.德国政府与政治（第7版）[M].熊炜、王健，译，北京：北京大学出版社2010.

[3][德]赫尔穆特·沃尔曼.德国地方政府[M].陈伟、段德敏，译，北京：北京大学出版社2005.

[4][德]莱纳·毕佳士.德国的行政管理现代化——从官僚主义到后现代的行政管理[J].德国研究，1999(4)：26～29.

[5][德]赫尔穆特·沃尔曼等.比较英德公共部门改革——主要传统与现代化的趋势[M].王锋等，译.北京：北京大学出版社2004.

[6]郤继红.德国地方政府公共管理改革新方向——“新的掌舵模式”[J].经济社会体制比较，2005，（6）：93～96.

[7]Jens Joachim Hesse.Local government in a federal state:the case of West Germany[A].Jens Joachim Hesse.Local Government and Urban Affairs in International Perspective[C].Baden-Baden:Nomos,1990.

[8]Franz-Ludwig Knemeyer.The constitution of local government[A].K.König and H.Siedentopf.Public administration in Germany[C].Baden-Baden:Nomos,1999:171～181.

[9]Hellmut Wollmann.Local Government Modernisation in Germany:Between Incrementalism and Reform Waves[J].Public Administration,2000,78(4).

[10]Hellmut Wollmann.The directly-elected executive mayor in German local government[A].Rikke Berg and Nirmila Rao.Transforming Local Political Leadership[J].Houndmills:Palgrave,2005:31～32.

[11]Neil Brenner.State territorial restructuring and the production of spatial scale：Urban and regional planning in the Federal Republic of Germany,1960～1990[J].Political Geography,1997,16(4).

[12]Hellmut Wollmann.Local government systems:From historic divergence towards convergence?Great Britain,France and Germany as(comparative)cases in point[J].Government&Policy,2000,18:33～55.

[13]Christopher Hood.A public management for all seasons[J].Public Administration,1991,69(1):3～19.

[14]Kenneth H.F.Dyson.The State Tradition in Western Europe:a study of an idea and institution[M].New York:Oxford University Press,1980.

[15]Eckhard Schröter&Hellmut Wollmann.Public Sector Reformsin Germany:Whenceand Where?A Caseof Ambivalence[J].Administrative Studies,1997,16(3):184～200.

[16]F.Naschold and M.Pröhl.Productivity of public services[M].Gütersloh:Bertelsmann Foundation,1994.

[17]eGovernment 2.0[EB/OL].（2006-10）（2011-12-12）http://www.verwaltung-innovativ.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/1125281_english_version_egovernment_2_0，templateId=raw,property=publicationFile.pdf/1125281_english_version_egovernment_2_0.pdf

[18]Busso Grabow.Local E-Government-Introduction and Overview[EB/OL].（2011-12-12）http://www.difu.de/publikationen/local-e-government-introduction-and-overview.html

[19]Olaf Winkel.Electronic Government in Germany-a key future prospect,but expectations are exaggerated[A].Klaus Zapotoczky and Christian Pracher.Administration Innovative[C].2007:163～186.