国外对华“双反”调查的特点、原因及法制应对

谷 玲

（中共河南省委党校，河南 郑州 450002）

“双反”调查是对反倾销和反补贴进行合并调查的统称，是指对来自某一个（或几个）国家或地区的同一种产品同时进行反倾销和反补贴调查。它既不是两者的简单相加，也不是两者的有机结合，而是两者之间的密切合作。这样合作的结果会在调查国产生强大的贸易救济作用，这种贸易救济措施的实施比单独实施其中一种所发挥的作用更具有针对性、突出性和影响性。因为补贴和倾销被认为是两种性质不同的不公平贸易行为，当某一产品既存在倾销又受到补贴时，对其进行“双反”调查并不存在理论上和法律上的障碍。

一、国外对华发起“双反”调查的特点

自2009年以来，美国、欧盟、加拿大和一些发展中国家先后对我国机电、钢铁、轻工、化工、能源等大宗出口产品发起多起“双反”调查，致使我国出口企业损失惨重。分析案件并总结国外对华发起“双反”调查的规律，可以使我国在应对“双反”调查时更有针对性。一般来讲，国外对华发起“双反”调查有如下几个特点：

（一）调查方式的同质性。反倾销和反补贴在WT O框架下是两个独立的法律规范及调查和救济程序，其分别受《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》（《反倾销协定》）及《补贴与反补贴措施协定》（《反补贴协定》）的约束。按照协议的要求，各国国内一般也有专门的反倾销法和反补贴法。依照法律规定，反倾销和反补贴各自有单独的调查程序，按照各自专门的程序进行调查和裁决。但是在调查方式上它们也有同质性，主要表现在程序性规定的内容上。需要经历的程序包括申请、调查、证据、披露、裁决、司法审议、行政复审、争端解决、公告等。无论反倾销调查还是反补贴调查通常由实施调查的国家行政机关实施，即案件由有关行政机关受理、调查和作出裁决。只有在当事人对“双反”裁决不服时才可向特定法院提出司法审议的请求，再由法院对行政程序进行法律监督。

（二）调查程序的衔接性。反倾销调查与反补贴调查往往同时进行，也可能先后开始也可能同时开始，但是因为调查程序繁琐且耗时较长，因而在程序上总会有交叉和衔接。《反倾销协定》和《反补贴协定》均规定，除特殊情況外，调查应在调查开始之后一年之內，无论如何不得超过调查后的18个月结束。在调查期间，申请者应提供充足的证据证明因进口而使国内产业遭受损害，调查当局应对申请者提出并据以要求发起调查的证据的正确与否及充分与否加以审查，以决定是否让其发起调查。尽管反倾销调查和反补贴调查是分别立案的，而且需要提供的证据内容不同，但需要经历的程序却有很大的一致性，比如对于调查问卷的填写、倾销或补贴是否存在、数量和性质的证据提供等，反倾销调查和反补贴调查的实地核查先后在不同时段进行，但反补贴调查和反倾销调查的最终裁定是同时作出的〔1〕。

（三）最终目的的一致性。对以往发生的“双反”案件调查的统计结果显示，绝大多数的“双反”案件经调查后的最终结果都被采用了“双反”措施，即出口到目的国的产品不仅征收了普通的关税，还被征收了反倾销税和反补贴税。这样对于出口企业的打击无疑是致命的，即在企业经济利益受损的同时还面临着失去海外市场的可能。以美国为例，美国不承认中国是市场经济国家，但又要用市场经济规则来对我国进行调查，可以说是一种歧视性的调查。这种调查对中国的企业、行业是不公正的。在反倾销调查中，以适用于非市场经济国家的生产要素价值法来确定中国产品的正常价值，在反补贴调查中抛弃了其反补贴法不适用于非市场经济国家的先例，以中国产业具有市场导向性为由对中国产品征收反补贴税。因此，美国对华产品同时征收反倾销税和反补贴税的做法就产生了双重计算费用，即对中国产品的双重惩罚以及同时发生的对美国产业的双重救济，这样不仅违背了公平贸易原则，也违反了WT O的诸多规定。

二、国外对华发起“双反”调查的主要原因

（一）各国关于“非市场经济地位”规则的差异性和歧视性

在调查中国相关产业的非市场经济性的问题上，各国各有一套自己的做法，主要是法律规定和执法操作的差异性和歧视性所致。以澳大利亚为例，《海关法》第269 T A C规定，在出口国政府对该国贸易具有垄断或接近垄断地位，并决定国内售价或对国内售价有重大影响时，可以使用替代国方法。该条更是进一步规定，如果出口国市场情况特殊导致其不适合采用时，可以使用替代国方法〔2〕。虽然早在2005年，世界各国就已经承认了中国的市场经济地位，但这之后出现的一系列案件，包括卫生纸、空心结构钢材、铝型材、铜制管件等都持续对中国产品进行“双反”调查。2013年2月在铜制管件案件中，加拿大边境服务署作出裁决，中国企业被征收242%的倾销税率和17.73的补贴税率〔3〕。按照《中国加入议定书》的规定，中国到2016年就自动取得完全市场经济地位待遇。但是，在中国产品出口时能否真正取得市场经济地位的公平待遇，仍然取决于一些国家是否在立法上和执法上给予这一待遇。倘若中国的完全市场经济地位待遇得到承认，就意味着国外对中国出口产品采取贸易限制的法律依据和政策手段被削弱了，从而降低了针对中国展开“双反”调查的机会和杀伤力。

（二）我国个别出口产品存在违规销售行为

中国的入世，意味着WT O的一揽子协议适用于我国，按照规定其成员国可以对我国发起反倾销调查和反补贴调查。从法律上看，虽然对所谓的非市场经济国家实施“双反”调查没有明确禁止，但是事实上，国际社会却有对非市场经济国家不同时采用“双反”调查的先例。发生在1986年美国著名的乔治敦城钢铁案，作为国内的判例法确立了一项重要的原则，即对“非市场经济国家”的产品不适用美国的反补贴法。但是多年来，一方面，美国、欧盟、加拿大等国一直通过修改法律使发起反补贴调查成为可能，另一方面，随着中国的市场经济进程的加快，可以预见的是将会有更多的国家对中国发起“双反”调查。另外，中国企业历来有“薄利多销”的传统，再加上中国政府长期以来对企业进行各种名义的补贴，导致不少企业对出口产品定价过低，因而经常被控倾销。甚至还有一些企业存在不规范的销售行为，无利也要销售，造成不合规的定价行为，常常为国外所诟病。

（三）我国相关企业应诉不力

近几年，中国政府很少主动针对国外企业发起“双反”调查，同时对于国外发起的“双反”调查估计不足，尤其是对反补贴调查的严重性重视不够，因为研究较少经验不足，政府在应对实践中发生的案件时有点措手不及。另外，出口企业应诉也不积极，因为各国对被调查企业要求提交真实材料，往往要求企业提供“过于细致”的经营数据、财务数据等。由于判断企业是否倾销的其中一个标准是产品售价是否低于成本销售，因此企业接受“双反”调查时要填写详细的成本构成（人力成本、土地成本、原材料价格）以及产量、客户资料等，以便对企业作出是否存在倾销或补贴的最终结论，而这些调查和资料很可能会涉及企业自身的商业秘密，所以，一些企业往往会选择放弃应诉。

三、应对国外发起“双反”调查的法制措施

（一）修改我国相关法律法规

目前，世界上大多数国家的反倾销和反补贴国内法，其原则和做法都与WTO《反倾销协定》和《反补贴协定》的规定基本一致，所不同的是发达成员国家的立法相对完善且执行有力，而我国的立法相对原则化，并缺乏配套实施机制。今后在完善我国贸易救济制度的基础上，应提高立法层级，并逐步完善实体法规定。完善反倾销法的建议具体如下：第一，完善对倾销的认定，比如对“正常贸易过程”、“出口价格”及倾销幅度的确定制度。第二，完善对损害的认定，即对国内产业、实质损害、实质损害威胁以及阻碍新产业的建立的认定。第三，完善因果关系的认定标准，限制自由裁量权的适用范围。第四，严格反倾销调查程序。将整个反倾销调查程序的每个部分都规定一个相对严格的标准和期限，这样才能够更好地保护国内产业。第五，明确规定反规避措施的主体、程序及时间表等。完善反补贴法的建议具体如下：第一，增加对不可诉性补贴的规定，明确其分类和适用。第二，专项性补贴的确定需要肯定性证据明确证明，同时增加其适用时的普遍性。第三，借鉴美国的经验，考虑在立法中增加对“上游补贴”的相关规定以及反规避措施的具体规定。

（二）完善我国的补贴制度

补贴行为通常是由政府实施的一项政策措施，一旦我国出口产品被发起进行反补贴调查，涉及面不仅波及企业甚至一个行业或是产业，而且政府的行为也将成为调查规范的对象。所以，我国政府和出口企业一定要高度关注对外出口产品遭遇的反补贴调查，特别是当中国企业在应对反倾销调查而对反补贴调查毫无准备的情况下更是如此。因为涉案企业为证明自己没有“倾销”行为而提供的各种证据，如中央或地方各级政府给各企业的各种税收优惠、信贷优惠、出口优惠、土地优惠等，而这些优惠等到了“反补贴”调查时，统统都有可能变成射向自己的“利箭”。面对“双反”调查的严峻形势，我国政府务必及时调整国内的补贴措施和政策制度，目前要做的就是结合我国实情，在WTO补贴和反补贴政策允许的范围内调整相关立法和政策，取消禁止性补贴，对可诉性补贴的数量和程度应严格控制在WTO规定的范围内，并充分利用不可诉补贴〔4〕。同时，进一步规范中央政府以及地方政府的补贴行为，防止中央的立法和政策到地方上执行时变了味道，以最大限度地避免遭到反补贴诉讼的风险。

（三）优化我国的应诉机制

制定我国应对“双反”调查的具体举措，应注重以下的操作流程：第一，分析国外“双反”调查对涉案企业以及相关行业的影响、范围大小及有无拓展的可能性，这是确立应对机制和措施的前提要件。考虑到最终的受益结果，决定是否应诉、如何应诉的机制。具体分析哪些行业容易遭受国外的“双反”调查，敦促企业及时预防。企业需要增强自身产品的技术含量和竞争力，加强技术创新、品牌建设，提升管理水平，以防发达国家使用“双反”调查的手段〔5〕。第二，建立反倾销反补贴数据库。通过各种途径和机会及时关注和收集各国各类倾销及补贴的相关信息和主要动向，同时把已经发生的典型案例汇编成册供政府、企业参考和借鉴。第三，完善“双反”调查的专业预警机制。在已有的贸易摩擦预警机制的基础上进一步细化和分类，使我国在针对“双反”调查方面也能有专业的快速反应机制。第四，及时编写应对预案。由相关主管部门针对来自不同国家的不同类型产品的“双反”调查编制出相应的预案。第五，联动应诉机制。在原有的四体联动应对机制的基础上，进一步建立针对不同类型贸易摩擦的应诉机制。第六，协调机制。建立应对“双反”调查的事前预防、事中施压、事后补救机制。事前预防主要靠中国在国际经济交往活动中不断提高自身的国际地位及不断增强的话语权来预防此类贸易摩擦的发生。事中施压主要指通过政府高层间的对话、沟通与施压使调查及时中止。事后补救是我国政府利用调查国的司法审查制度、行政复审制度以及到WTO争端解决机制进行申诉的做法，来质疑调查国不公平、不合法的做法，以维护自身合法利益。此外，国内企业还可以通过重启内需、开拓海外新兴市场等手段来降低“双反”调查的发生概率。

〔1〕薛 林，姚庆超.外国对华双反调查特点、原因及对策研究〔J〕.世界贸易组织动态与研究，2012（1）.

〔2〕中国贸易救济信息网.中国入世10年非市场经济问题回顾与展望〔EB/OL〕.http://www.cacs.gov.cn/.2012-03-01.

〔3〕中华人民共和国商务部网站.加拿大公布对华铜制管件双反再调查裁决结果〔EB/OL〕.http://search.mofcom.gov.cn/.2013-2-16.

〔4〕张月花.美对华“双反”贸易措施的本质动因与应对策略研究〔J〕.生产力研究，2012（9）.

〔5〕竹子俊.我出口产品屡遭“双反”调查贸易摩擦上升态势将延续〔J〕.中国对外贸易，2012（3）.