资源开发利益补偿机制初探

韩 雄

（中共阜康市委党校，新疆 阜康 831500）

资源的开发、转化及收益分配是一个系统工程，是各利益主体相互博弈的结果。从现行资源开发及转换体制来看，资源开发会带来三种必然性结果：一是资源开发地通过大量的资源输出，形成短暂的繁荣景象，但是生态破坏、环境污染、居民贫困化加剧。二是初次分配不合理，忽略了资源地居民的利益，而且资源税收及补偿费用目前依然按照四级分配法（国家、省、市、县），把乡镇和村委会排除在外，导致财权事权不对等和基层组织的贫困。三是由于资源地出售初级产品，在资源开发转化过程中必然“培养”一批食利阶层和暴发户，从而使贫富分化加剧。鉴于此，打破现有的利益分配规则、建立新型资源开发利益补偿机制成为我们必须正视的问题。

一、建立新型资源开发利益补偿机制需要明确的概念界定

现行资源税改革方案，依然按照国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》征收和使用矿产资源补偿费，其受益主体和补偿主体不明确，资源税分成过分强调地方收入而忽视当地居民的利益，造成资源型城市政府财政强大、企业利益积聚和当地居民生活窘迫的现状。为了改变这种状况，必须在明确以下几点的基础上建立新型资源开发利益补偿机制。

（一）受益主体

受益主体是资源开发及转化过程对其生产、生活造成重大影响的当地居民、法人和其他组织。主要包括：因资源开发及转换而失地的当地居民；受资源开发及转化所造成的外部负效应影响的人群，比如受生态环境恶化、水资源污染影响的人群；在资源开发过程中只尽义务而权利被忽略的各级政府和村委会。

（二）补偿主体

补偿主体主要是资源开发及转化的受益者。一是资源勘探开发及转化的企业。它们在生产经营过程中，对当地自然环境和居民的生产生活造成重大影响，是资源开发的最大受益者，理所当然地成为补偿主体。二是国家。国家在资源开发过程中得到了40%的资源补偿费，资源地民生补偿应该作为国家扶贫开发的攻坚区域，国家应当为此进行补偿。三是受益区政府。受益区政府在资源开发过程中得到了60%的资源补偿费，主要用于地质勘查、矿产资源保护、矿产资源管理，没有将对当地利益受损的老百姓进行补偿考虑在内，而这部分补偿是不容忽视的。

（三）补偿范围

一是资源开发造成当地居民承担的负外部效应补偿。主要包括生态环境破坏（或恶化）补偿和征地补偿。生态环境破坏（或恶化）补偿指资源开发和转化企业对其资源开发和使用过程中造成生态环境的恶化给予的经济上的补偿。征地补偿指由资源开发企业对当地居民土地征收给予的经济补偿。这种补偿必须按照土地蕴含矿产资源的评估价进行，而不能完全按照国家公共设施建设征地办法进行。二是对生产生活影响的补偿。即对资源开发特别是旅游开发中被限制使用部分资源或为保护景区而搬迁的当地居民进行补偿。三是未来发展权益补偿，也称代际补偿。即由于开发资源的不可再生性，过度的开发必然导致资源枯竭，对可持续发展尤其是后代利益产生重大影响，需要由现实利益对未来发展权益进行补偿。四是道德因素补偿。包括对由资源开采造成的失地农民的补偿等。除这些补偿外，还应该考虑到物价水平进行一些社会保障方面的补偿。

所以，笔者认为资源开发利益补偿费用=资源开发造成当地负的外部效应补偿（生态环境破坏补偿+征地补偿）+对生产生活影响的补偿+未来发展权益补偿+社会保障+〔（资源开发造成当地负的外部效应补偿+对生产生活影响的补偿+未来发展权益补偿+社会保障）×（通货膨胀率-基准利率）〕。

二、建立新型资源开发利益补偿机制的途径

（一）依据马克思的级差地租理论测定资源税税额

依据马克思的级差地租理论，可以遵循矿产品按照劣质矿产资源定价的原则，计算出同一矿种劣等资源的价格，测算出同一种不同类别资源的级差收益，进而制定出同一矿种不同类别的单位可采储量资源税定额，使税收定额基本能反映不同行业之间、同一矿种不同类别之间的级差收益。政府应该按照同种资源开采回采率来限制企业准入门槛，以回采率为依据制定阶梯式资源税，对于那些回采率低的企业课以重税，并将其全部用于资源地居民的养老保险及生态补偿上。

（二）加大资源地生态补偿力度

十八大报告明确将“生态文明”建设上升为一种国家发展战略，这也必然要求加大对资源地及资源转化地的生态补偿力度。一是要在加大生态环境保护的基础上，按照开发者付费、收益者补偿、破坏者赔偿的原则，从国家、区域、产业三个层面，通过转移支付、项目支持等措施，对资源输出地的环境保护和生态建设给予合理补偿。二是提高矿产资源补偿费费率，据测算我国矿产资源补偿费费率平均为10%左右，而国外一般为15%以上，如果国家不足额征收矿产资源补偿费或资源税，就会使国家应得的财产收益流失到矿山企业。为了提高资源地补偿力度，笔者认为矿产资源补偿费费率应提高到15%。

（三）加大资源开发利益补偿的资金投入

一是加大财政转移支付力度。国家和省一级政府要加大对主要依靠财政支持的开发补偿区域的财政转移支付力度。二是以资源开发企业反哺资源所在地的形式，加大资源地小城镇建设，使资源地失地农民“走得出，稳得住”。三是制定资源税返还政策。资源地一般只出售初级产品，高附加值产业可能在其他地区，因此，笔者认为，高附加值地区应将资源增值税按照5:5的分成返还给资源地，其中80%返还给当地居民，20%返还给当地政府，用于配套设施建设。同时，应积极争取社会资金对资源开发地的社会事业的补偿投入。四是国家和地方资源税分成比率应重新调整，按照8:2即80%返还当地政府、20%上交国库的原则，使地方事权、财权统一。

（四）实施优势资源转化战略，培育资源市场体系

首先，国家应加大对资源地项目的支持力度，实行积极的产业政策，在资源地优先安排资源和深加工项目，鼓励资源性加工企业落地加工。对于投资于能源、交通等基础产业的资金，要给予较大的优惠力度和较长的优惠期限，使资源在当地转化。这样做，一方面可以解决当地居民的就业问题，增加农民收入；另一方面可以提高矿产品的附加值。

其次，要确立反映资源天然价值、代际补偿价值以及生态环境补偿等的价格形成机制。要按照成本核算理论，将资源的勘探和开发成本、开采后的补偿成本、环境污染的治理成本等列入企业成本核算范围，从销售收入中提留出来。要充分发挥市场在资源配置中的作用，积极建设矿产资源产权交易市场、企业碳排放交易市场等，从而促进资源产权、资源产品的自由流动。

（五）以资源税改革为契机，推进资源开发利益共享机制建设

2010年国家选择新疆为资源税改革试点，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，合理提高了税率标准，提高了黑色金属、有色金属和其他非金属资源税的额度上限，提高了矿产资源补偿费和探矿权、采矿权使用费的征收标准。但是在现行体制下，自然资源所有权边界模糊，资源所在地居民被排除在所有权之外，与自然资源权益分离。再加上事权和财权不统一，使资源开发企业与基层政府及当地居民之间的矛盾不断积累。因此，应积极推进资源开发利益共享机制建设，明确中央政府、资源所在地政府、资源开发企业以及资源地居民四方的股份比例，并使每一方按照股份比例分享资源开发带来的成果。