论“社会协同”管理视角下的社团组织

郭彦军

（中共中央党校，北京 100091）

党的十八大指出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”〔1〕。这是对社会主义建设历史上社会管理经验的深刻总结，为正确认识社团组织在社会管理中的作用指明了方向。

“社会协同”，就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络〔2〕。

社团，是指由一定数量的自然人或法人为了共同的目的，自愿成立并按照一定的原则和方式开展活动的相对稳定的社会组织。依法自愿成立、为公共利益服务是社团的基本特征。在社会主义市场经济环境下，社团组织对于构建“社会协同”的社会管理体制具有基础性的地位和重要作用。

一、社团组织是“源头治理”的始域

源头治理就是把矛盾化解在萌芽阶段。了解和解决矛盾是在一定的社会关系中进行的，社团是自愿组合的民间组织，是民众社会化关系的源头，处于“源头治理”的始域位置，具有进行社会管理活动的关系优势。

社团组织与成员个体是无缝对接的关系。社团组织的自发组合、自愿参与、自主管理的特点，决定着社团是成员之间表达利益关切的无约束平台。社团成员在社团组织内，易于直接反映民间的社会矛盾、表达民众的社会愿望、评价国家的方针政策、总结政策落实的经验教训。可以说，社团是接地气的社会组织，具有生生不息的自然资质。

社团组织作为管理主体，与管理对象是“平等伙伴”关系。由于社团组织是建立在自愿基础上的，所以组织成员视社团为“自己的组织”。在社会组织的形式判断上、在成员的心理距离上，社团的管理方式与国家组织对各部门的号召、指示等层级形式明显地区别开来。社团组织的“平等伙伴”关系还体现在社团的组织规则落实上。社团组织实行民主原则比较充分，民间社团的规模有限、成员身份相似，有利于民主原则的展开和落实。民主是“平等伙伴”关系的基石，在民主机制下，个体的责任和义务意识增强，反映情况真实，有利于实施有效管理。

社团是拥有共同利益关系的社会组织。共同的价值取向奠定了社团成员对价值目标的同向理解。社团成员拥有比较均衡的话语资源，社团领导与社团成员之间是协商平等的关系，不是上下层级的直属关系。相对来说，行政管理机构与管理对象之间往往存在紧张压抑的话语关系，行政科层机构规划下的民众在所属的行政组织中往往因没有话语资源而产生生疏感，行政机构的社会管理活动对管理对象来说往往是被动行为，而社团组织的共同利益和“平等伙伴”关系，使社团管理与成员的共同价值追求密切结合起来，抹去了行政权力往往会产生的隔离或生疏感。

社团组织是社会关系的纽带。社会管理是对人的管理和服务，人既是社会关系的总和，又是社会关系的结点。人是社会关系的总和，说的是人的本质由现实的社会关系来决定，判断一个人的本质只能从他经历的和现实的社会关系中寻找依据。影响人、调动人也只能从他所处的社会关系着手。人是社会关系的结点，表达的是一切社会关系都是围绕人建立的，是为人的发展而延伸的。社团把人聚合起来，构成一定范围的社会关系。抓住社团这一社会管理的纽带，对人的管理和服务就会切实有效。

社团关系直接影响社会个体的行为。社会管理是影响和规范社会个体行为的活动。社会个体的活动受直接和间接关系的影响，通过不同范围的社会关系与社会环境联系起来，并通过直接关系与间接关系的互动，影响和被影响于社会环境。社团是社会个体的直接关系，具有直接影响、教育、规范社会个体的作用。

社团是国家与个人之间的作用场。社团组织是民众根据社会状况和自身发展的需要，利益主体主动建立的维护成员利益、应对社会环境的团体。社会和国家的状况是社会个体生存和发展的现实基础，社团组织将国家的政策、法令和社团成员的实际需求结合起来，讨论、制订本团体的实施对策和落实措施。国家意志通过社团组织的过滤，渗透进社团成员的思想，影响成员个体的实际行动。在这个过程中，利益个体以社团组织的形式对国家政策发生作用，社团成为国家与利益个体之间的作用场。

社团的国家与个体之间的作用场角色，与行政机构的推行性角色，对民众心理和行为的影响是不同的。社团组织的利益协同性以及成员情感的共通性，易于成员遵守社团的规约。行政机构的外力推行角色，常常使行政区域的民众产生一定的推迫感，行为就会变得被动而敷衍，虽然有时这种外力推行是必须的，但是如果能够通过社团组织的化解缓冲，变为社团组织成员自我规范、自我管理、自我协调的行为自觉，效果可能会更为明显和持续。

社团组织在国家与个体之间的作用场功能，是近代国家与社会良性互动关系的体现。社会空间的扩大，社团组织的成长，是国家本质的良性发展。国家为了保护社会而产生，随着社会的进步，社会管理的主体必然逐步回归社会，从而体现国家存在和发展的目的，最终实现社会自由而全面的发展。

二、社团组织是“社会协同”管理的载体

改革开放以来，我国的社会管理关系发生了深刻变化。主要表现为计划经济时代的“单位人”成为了市场经济时代的“社会人”。“单位人”管理把个人纳入企业、工厂、机关、学校、生产队、军队等国家控制的单位中，人口的流动和单位的变动以及每个人的情况严格掌握在各个单位的管理范围内，没必要、也不存在社团参与社会协同管理的问题。而“社会人”则从单位中解放出来，人口流动成为常态，很多人虽然也在各种各样的单位中工作，但是市场经济体系中的单位与工作人员之间，一般只是工作合同关系。市场经济还促使人与单位处于变动不居的状态，增加了社会管理关系的复杂性。除此之外，在市场经济环境下出现了大量的自由职业者、个体劳动者等“无单位”的人。“社会人”是生产要素市场化的必要，也是社会创造力的必要，但是对社会管理提出了更高的要求。

社会主义市场经济条件下，营造既充满活力又和谐有序的社会环境，必须进行社会管理体制和机制的创新。新时期随着社会的分化组合产生了很多新的社会组织，各种“社会人”以共同利益关系或共同社会关注，自发结成各种新的社会团体。让社团组织分担一定的社会管理责任，政府与社团组织协同开展社会管理，成为市场经济条件下进行社会管理的必然选择。

社团组织的发展是市场经济条件下社会结构演变的必然趋势，社会结构是一个演变、开放的系统。社会结构在社会学的意义上，是指占有一定资源、机会的社会成员的组成方式及其关系格局，包含社会组织结构、城乡结构、人口结构、家庭结构、就业结构、收入分配结构、社会阶层结构等若干重要子结构，其中社会阶层结构是核心。现代社会结构的重要特征之一就是社团组织的普及和发达。例如美国现在的社会组织有100万个之多，遍及美国所有大小城市及社区〔3〕。我国的社团组织从改革开放以来发展很快，并且呈现着不断发展的趋势。有文章载明：1988年我国仅有社会团体4446个。至2010年全国依法登记的社会组织共43.9万个，其中社团24.27万个，民办非企业单位19.45万个，基金会2168个；经民政部门备案的农村专业经济协会有4万多个、城市社区社会组织有20多万个。全国社会组织目前的专职工作人员有540万人，兼职工作人员有500多万人，各类志愿者有2500多万人〔4〕。

社会团体的大发展显示了人民主体地位的提升和社会发展的活力。社团组织成为聚合、团结、维系“社会人”的重要组织形式，成为满足“社会人”交往、生活、文娱等活动需要的自然载体，成为交流思想、服务社区、开展公益的基本民间形式。政府管理工作与社团组织协同起来，指导、鼓励、帮助其发挥广泛联系各阶层群体的关系优势，既是社会发展的必然，也是工作落实的措施。

社团组织具有对团体成员管理的“软优势”。现代社会管理是以人为本、服务优先的管理，应采用刚性管理与柔性管理相结合的弹性管理模式〔2〕。刚性管理体现原则的坚定性，柔性管理体现管理手段的灵活性。弹性管理表现为应对新情况新问题的适应性，这样才能促进社会运行动态平衡、社会秩序稳定可靠。

在社会管理方式上，我们曾有依靠单一行政手段进行管、控、压、罚的传统积习，政府的服务职能没能得到很好的发挥，政府与社会组织协同进行社会管理的方法没能得到足够的重视。新形势下，在社会管理中贯彻群众路线，运用民主的方式、服务的方式、寓管理于服务之中的方式，通过平等对话、沟通协商来认识社会问题，化解社会矛盾，成为社会管理创新的基本思路。在这方面社团组织具有管理团体成员的“软优势”。

社团组织社会管理的“软优势”主要有：社团组织是利益追求相同的团体，思想认识容易统一；是成员志趣接近的团体，感情交流容易通畅；是组织形式民主的团体，平等对话容易展开；是自治自律的团体，责任义务意识是其基本思想前提，自主责任意识和承担义务意识都较易形成。运用好社团组织的“软性管理”活动，可以为政府管理分担很多任务，填补很多政府管理空白。

社会团体的产生和发展，是由一定社会经济、政治和文化条件决定的。就当前来说，社团组织的发展势头，是改革开放促进的，经济体制改革促进了利益主体的多元化，政治体制改革激发了民主创造活力，文化开放交流增强了人们的自主自立精神。社团组织的发展本身就是民众对改革开放的良性回应和有力互动。社会团体的自我组织、自我治理、自我教育、自我提高的性质，以及服务行业、服务社区、服务社会的功能，是社会活力增强的反映，也是促进改革开放深入发展的实践活动。

改革开放既是不断解决问题的过程，又是不断遇到新问题的过程。社会越发展遇到的新矛盾就会越多，社团组织也是一定的社会群体为了较好地适应新的社会环境、有利于解决和化解自身遇到的各种矛盾而存在和发展的。在这一点上，社团组织的价值取向在大方向上与国家社会管理的目的是一致的。

政府社会管理的目标是为人民群众创造一个既充满活力又和谐有序的工作生活环境，形成毛泽东所说的又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼那样一种政治局面。在一定意义上，社团组织就是在特定的社会群体中实践这么一种社会局面。

改革开放，人心思富，人心思进步，同时，人心也思稳定、思和谐。解决各类矛盾、缓解各类冲突、凝聚社会共识，是社会管理的基本任务。社团组织是成员互助、集群协力、共倡进步的组织，对“社会人”的“原子化”倾向具有非体制的吸引作用，有助于抑制社会群体的弥漫性分散。通过社团组织，把可能的矛盾纳入一定范畴，有利于社会矛盾的摸排，进而做好对影响稳定事件的预判和预警。社团组织可以做很多复杂环境中行政管理做不好、做不了的微观管理工作，可以起到社会管理的安全阀和润滑剂作用，是社会管理重要的组织载体。

三、社团组织是激发“公众参与”社会管理的杠杆

“公众参与”主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中，能够自由地表达自己的立场、意见和建议，能合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动〔5〕。公众参与“就是要充分发挥人民国家人民管理的作用，引导公民依法理性有序参与社会管理。要培养公民意识，履行公民义务。积极开展志愿服务活动，健全社会志愿服务长效机制。探索公民参与社会管理的机制和途径，为公民参与创造条件，努力形成社会管理人人参与、人人共享的良好局面。”〔2〕

积极倡导公众参与社会管理和公共事务，不但是发展社会民主的必然要求，而且是构建和谐社会的基本条件。很难想象一个冷漠旁观、公共沉默的社会是和谐的。一个人微言轻、话无出口的传导环境也绝不是社会管理的目的所在。社会的活力和进步在很大程度上表现为公众对社会管理和社会事务广泛而深入的参与。

我们可以借鉴国外一些国家调动“公众参与”社会管理的做法，结合我国国情加以创新。例如美国各级政府过去几十年与社团组织的合作越来越多，认为社团的志愿生产是所有公共服务生产中最有效的方式。著名的美国、加拿大的消防志愿者社团，凝聚了很多志愿者广泛参与活动。托克维尔在19世纪30年代就指出美国简直就是一个“参与的国度”。通过社会团体组织公众参与社会事务和管理，是近现代社会管理的成功经验。

公众参与必须是有组织的、有秩序的参与，才能有效率和意义。社团组织在“公众参与”社会管理中的杠杆作用主要体现在它有别于行政组织的特色方面：一是社团具有非政府传导功能。社团组织一般既能深入到组织内部的成员或行业中间，又能同政府保持较密切的关系。可以宣传、普及国家的法律和政策，教育和动员成员群体，使他们认识自己的责任和义务，遵循社会规则和组织规约。可以向政府传达民情众意，反映成员的愿望、意见或建议，也可以反映成员的愤懑或不解，从而使政府在制定政策时能够更综合全面地适应实际情况。同时，社团组织一般能够尽力维护政府权威，尽到沟通、管理责任。二是社团具有灵活的调整优势。社团组织在组织结构、组织体制和活动形式上有很大的弹性，便于根据不同情况、不同态势、不同条件灵活调整工作步骤和工作布局，如根据情况临时建立有针对性的磋商机制，处理突发或紧急事件等，工作适应性很强。社团组织的政治性不强，官僚化程度低，方便做政府不方便去做的事情。三是社团能够激发社会个体参与社会管理的热情。从我国公众参与社会事务的实践来看，实现公众有效参与，需要通过社会组织这一重要杠杆激发其社会参与的热情。个体对政府，往往抱着被动或回避态度。由于个体与政府的身份不对称以及传统形成的官民统治矛盾或情感隔膜，政府号召往往被民众个体视为异己力量。政府的管理措施，通过社团组织能够较好地化为个体的参与热情，社团在这方面的激发作用非常明显。事实上，我国公众参与社会事务和社会管理，单独的个人参与较为少见，且效果不明显。如果缺乏有效的中间组织，公民不得不以个体身份、个别地对政府管理作出反应，这种“非制度参与”、“无组织参与”容易走极端，带来的危害可能会大于参与的实效〔6〕。

在构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制中，必须注重发挥各类社团组织、各类自治组织等社会力量对社会个体社会参与的热情调动作用。个体只有依托于组织才会觉得有力量、有保护、有热情。将一些社会性、公益性、事务性的管理工作交给它们做，使不同社会组织将社会个体激发活跃起来，协同共进，社会管理才能有声有色。那种连居委会、村委会的换届会也开不起来，需要找上门请公众在候选人名字前画个圈的做法，虽然不能说不是公众参与，但那是搞形式、走过场，是“被参与”，违背了参与的宗旨。行政指令性搞形式、走过场的“公众参与”容易造成“公众参与”的“社会冷漠”，“社会冷漠”是社会“精神懈怠”的表现。我们必须创新社会管理方式，激发“公众参与”热情，社团组织在这方面能够发挥独特的作用。积极发挥社团组织参与社会管理的独特作用，有助于把“公众参与”的社会管理搞得扎实、搞得有实效。

我国现有数以万计的社团组织，除继续发挥工会、共青团、妇联等人民团体的社会管理的作用外，要重视研究民间社团的组织灵活机制、功能发挥机制、情感维系机制、利益联结机制、互帮共处机制等，摆正其位置，重视其工作，加强与社团组织的联系，增强对社团组织的信任、领导和扶植，为社团组织的发展创造更大的空间，以适应时代要求，开发其潜在的社会管理资源，为创建和谐社会服务。

〔1〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗〔N〕.解放日报，2012-11-18.

〔2〕马 凯.努力加强和创新社会管理〔J〕.国家行政学院学报，2010（5）.

〔3〕毕蓝武.社团革命〔M〕.济南：山东人民出版社，2003：310.

〔4〕孙秀艳.社会协同的内涵解析与路径选择〔J〕.中共福建省委党校学报，2011（10）.

〔5〕程 琥.公众参与社会管理机制研究〔J〕.行政法学研究，2012（1）.

〔6〕黎 军.论通过行业协会实现公众参与〔J〕.政治与法律，2006（4）.