官民冲突视角下的群体性事件：表现、成因与应对

方小刚 王金叶

随着市场经济的发展和现代化的推进，人们要求平等和独立的意识日趋成熟，我国现阶段社会各个群体在维护合法权益以及政府服务等方面形成了广泛的利益诉求；而且在社会转型的历史背景下，经济体制转轨和社会结构转型相互交织，社会分化趋势加剧，利益多元化格局鲜明地呈现在人们面前，社会各个方面的矛盾问题不断累积加重。在诸多社会矛盾问题当中，作为协调和整合的中心角色，政府官员的公共管理职责与其追求自身利益的冲突和融合也经历着一个不断改变和调整的过程。美国政治学家塞缪尔·R.亨廷顿研究指出，“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定有序的。而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”①[美]塞缪尔·R.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1988年版，第40—41 页。在这种时代背景下，我国现阶段官民关系异常冲突，官民矛盾加剧，近年来不少地方出现了“涉官”而引发的群体性事件呈现激增态势。②张明军、陈朋：《2011年中国社会典型群体性事件分析报告》，载《中国社会公共安全研究报告》，2012年第1 期。在社会矛盾多发期的当代条件下，官民冲突型群体性事件层出不穷的关键，是我们有没有足够的化解矛盾、解决冲突的正常机制。以下试从发生学的角度探讨官民冲突型群体性事件的解决之道。

一、官民冲突型群体性事件的双重诱因

20 世纪90年代以来我国社会结构进入急剧变革的转型期，大量社会经济矛盾交织在一起，群体性事件呈迅速上升趋势，已经成为影响当前我国社会稳定和实现现代化平稳过渡的重要因素。当前，官民冲突型群体性事件的高发态势说明我国进入了一个社会矛盾的转型时期。事实上，官民矛盾问题影响之大，涉及面之广，使得其在各种社会矛盾问题中居于首要位置。①吴忠民：《当代中国社会“官民矛盾”问题特征分析》，载《教学与研究》，2012年第3 期。客观地分析，官民冲突型群体性事件的发生具有双重诱因。

首先，政府的公共服务职能不到位是导致官民矛盾问题发生的重要原因。提供基本的公共服务产品是政府的基本职能之一，用以保障和改善民生，确保民众基本生活的安全底线。但是在社会发展转型期，我国官员的职业理念和职业行为也处在转型和发展时期，其公共服务的职业意识和行为还没有完全形成，没有以公众需求为导向来提供公共服务，甚至有时会出现一些违背民众利益的行为。由于部分政府官员过于追求部门绩效和自身利益，还由于政府对自身职能定位和目标导向存在偏差，由于重大公共政策的决策过程缺乏科学化、民主化和透明化，缺乏民众的监督和参与渠道，由于官员考核指标不够科学全面等原因，一些政府官员没有以民众需求为导向，公共服务职能不到位，忽视和损害民众利益，很少顾及民生方面的考虑，甚至出现“与民争利”的现象。因此，民生状况得不到发展和改善，社会各个群体应对社会风险的能力就会降低。公共服务尤其是基础性公共服务发展的落后，必然会直接影响到民众的基本生活保障问题，影响到民众对政府的认同感问题，进而会影响到官民之间的关系，加重官民矛盾问题。

其次，政府与民众之间产生的悖论性社会张力导致官民冲突加剧。蔡斯敏指出，在法律意识淡薄、社会支持力量缺失的历史条件下，政府与民众之间产生了悖论性的社会效应：一方面，社会大众形成在面对各种矛盾与危机时主要还是依靠政府力量的单一解决模式，民众让政府承担了大量的责任；另一方面，面对多元化的社会现实，政府在满足供需矛盾的能力上力不从心。②蔡斯敏：《公共领域下中国公民与政府的互动逻辑》，载《信阳师范学院学报》，2012年第1 期。政府在职责范围内难以有效、务实地解决民众的各方面需求，而且政府不合理的干预也会直接损害民众的合法利益。政府与民众之间形成的张力，使得社会空间成长受到抑制，社会力量支持受到限制，由此导致官民关系紧张，官民矛盾加剧，群体性事件频发。所以群体性事件反映了我国社会利益的多元化及其冲突的激烈性，体现了基层民众的权利意识和平等意识的增强。

二、官民冲突型群体性事件的后果

在传统社会体制下，政府部门垄断着几乎全部社会资源，并将垄断的触角延伸到社会权力之中，民众缺乏必要的独立表达的空间与机制。在利益格局多元化的现实背景下，社会成员分化趋势加剧，社会各个群体的公共利益无法得到有效表达，这将会影响国家权威的合法性根基。在现代中国，由于对传统体制的路径依赖，政府与民众间仍然缺乏有效互动的平台，主体间权利的不对等现象明显。①蔡斯敏：《公共领域下中国公民与政府的互动逻辑》，载《信阳师范学院学报》，2012年第1 期。民众作为社会的主要群体，他们的基本生存问题和切身利益问题，是现阶段官民冲突的主要问题所在。特别是随着市场经济的发展，民众对自身的基本生活和经济利益问题越来越重视。在这些背景下，官民冲突在社会各种矛盾问题中处于主要地位，稍有差池，便可能诱发群体性事件，带来不可预计的后果：

1.政府权威的合法性受到质疑

对于合法性危机的表现，哈贝马斯认为，社会文化系统不能为社会整合提供足够合法性以确保社会成员对社会的信任是合法性的主要表现。在哈贝马斯看来，合法性危机之所以会产生主要由于系统整合的持续失调。②[ 德]哈贝马斯：《合法性危机》，上海世纪出版集团2009年版，第75 页。在我国当前的历史时期，各种矛盾错综复杂，社会利益关系复杂多样，政府权威也面临合法性危机。在我国社会整合系统功能的失调，重要原因就是不同主体行为的过度干预与渗透，在现阶段集中表现为市场经济中行政行为越权导致原来政治系统与文化系统的界限模糊，导致的后果就是保护公民个人性质的公共领域遭到破坏，影响了社会自主调节性的发挥。由于受到路径依赖的影响，现阶段政府与公民互动过程中政府权力的作用不可忽视，特别是在市场转型的过程中，政府作为理性“经济人”考虑到自身利益的最大化，更易与市场领域发生关系，导致政府权力的异化，政府权威的合法性受到挑战。权力与市场的相互结合对社会力量构成压制和侵蚀，在这样的社会结构中，底层民众不仅缺乏有效表达自主利益的渠道，而且其生存空间与正当利益也无法得到有效保证。③蔡斯敏：《公共领域下中国公民与政府的互动逻辑》，载《信阳师范学院学报》，2012年第1 期。

2.民众对官员的信任度由上到下逐层递减

《小康》杂志的一项调查显示，民众对中央政府的信任度很高，对基层政府的信任度较低。④《小康》研究中心：《信用敲响政务信用警钟》，载《小康》，2007年第8 期。朱光磊也认为，公众对政府的信任程度随着政府层级的降低依次递减。①朱光磊、周望：《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》，载《中国人民大学学报》，2011年第3 期。一些地方政府在行政管理活动中，不能很好地坚持诚实守信的原则，未能科学地、负责任地行使行政权力，严格地履行自己应当承担的义务，从而导致政府信用的不断丧失、降低，逐渐失去公众的信任，如政府行为不规范，有些地方政府及部门往往自行设置行政许可，或违反法律规定越权审批，或设置各种障碍等，导致政府信誉严重下降。造成民众对官员的信任度由上到下逐层递减的主要原因是：第一，不同层级官员的职业观念和职业意识有差别。处于较高层级的官员，其职业观念较为现代，职业意识相对较强，法治理念和文化程度也相对较高。②吴忠民：《当代中国社会“官民矛盾”问题特征分析》，载《教学与研究》，2012年第3 期。对于官员与民众之间的利益互动，不同层级政府官员的回应和互动会有很大差别。其二，不同层级官员的工作职责也不同。对于较高层级的官员，其工作职责主要是负责制定政策和监督实施，很少与民众直接互动，所以同民众直接产生矛盾的几率较小。而基层官员的职责就是要直接面对民众，具体落实各种政策。如果政策不利于民众，或者政策实施不到位侵害民众利益，民众将不可避免地对基层官员产生不满甚至是怨恨，导致官民关系紧张，官民冲突加剧。

3.官民冲突极可能诱发更大规模的群体性事件

我国现阶段官民冲突的显著特征是，部分官民之间的纠纷和冲突并不是由具体事件的官民双方的矛盾问题直接引起，而是由其他领域、其他方面的多种矛盾问题间接转换而来，这类社会矛盾问题对于官民冲突有放大作用，学术界将其称之为“晕轮”效应。③同上。在这一类的社会矛盾问题当中，民众之间怨恨情绪的相互感染，从众心理的相互支持，宣泄不满产生的强烈快感，使人们参与的勇气增加，畏缩和害怕的心理减弱，大量的非切身利益相关者为宣泄情绪，主动参与到与己无关的行动中，由事件的间接“相关者”变成了事件的直接“参与者”。有学者将这些社会矛盾问题称为“社会泄愤事件”，认为当这类事件发生时，当事人是“直接利益关系”，但发展到后来，越来越多的非直接利益相关者参与进来，并对事件的升级起到决定性作用，原来的直接利益相关者的作用却变得无足轻重。④于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第160 页。例如“池州群体性事件”、“瓮安群体性事件”、“万州群体性事件”等都属于此类社会矛盾的激发。因为民众缺乏必要的表意和宣泄渠道，而政府部门公共形象不佳等等原因，促使民众借机释放对社会不公现象的积怨。

4.进一步固化权力结构，抑制民主的成长

公权力的构建和运行必须符合民主与法制理念，受到制度和法律的约束。而当前我国公共权力异化，腐败现象出现一些新的特征，包括群体化、高官化、巨额化、期权化、潜规则化、国际化和新型化。①辛向阳：《当前我国腐败现象的新特点与反腐败的对策》，载《当代世界与社会主义》，2010 第5 期。形形色色的官僚主义、执法不公、行政不当、为政不廉、假公济私、欺负百姓、奢侈浪费等不良作风和腐败行为，践踏民众的利益，激起民众的愤怒，加重了官民矛盾。究其原因，结构的缺陷是根本的缺陷，政府部门的权力运行还存在很多问题，政府的权威性和公正性难以得到民众的认可，民众对官员的不信任感和抵触情绪不断增长。如果权力结构的配置不合理、不科学，仅在权力行使过程中依靠道德的力量加以规范，是很困难的。我们现有的监督制约机制还无法有效控制权力的扩张和不当行使，民众自发的监督已发展成一种强大力量，却只能在体制外发生作用，无法完全转化为体制内一个制度性安排。

三、官民冲突型群体性事件的发生规律

从现实来看，“涉官”型群体性事件多发生于下述领域，即土地征用、房屋拆迁、农民工讨薪、移民安置补偿、国企转制、环境污染事件、乡镇改革分流、复转军人安置、劳资关系、违法集资、矿难事故、宗教信仰、校园突发事件和警察及城管部门执法失当或者违法乱纪等方面。②张明军、陈朋：《2011年中国社会典型群体性事件分析报告》，载《中国社会公共安全研究报告》，2012年第1 期。群体性事件的参与者并不以政治对抗为目的，多半是在合理利益诉求未获满足的情形下才诉诸集体行动的。特别是地方政府部门滥用公权力，在征地、拆迁、移民安置补偿等事务中，往往以牺牲被拆迁民众合法权益为代价，诉诸制度性暴力执法，结果民众权利受损在体制内难以得到有效救济，受伤害的感情不断积累，遇到偶发事件就会成为民众长期被压抑的情绪宣泄导索，酿成群体性事件。所以近年来频发的群体性事件呈现出以下规律：

1.诱因激化机制

格拉德威尔（2009）认为，表面看起来很稳定的社会结构，其实存在很多不稳定因素，只要能找到一个潜在的“引爆点”，轻轻的触动，就可以使这种表面坚固的结构产生倾斜，甚至快速倒塌。通过对各种不同群体现象的观察，格拉德威尔认为群体性事件产生与发展的主要特征是：传染性、微小的变化可能产生巨大的效应，变化是突发的而不是渐进的。其中“传染性”是引起群体性事件的重要因素，强调引发群体性事件的信息，或者影响其他人员的行为，其本身具有一种在人群中产生共鸣，引发周围人同情，以及激发人们参与的情绪上冲动的特点。但是并不是所有人都会被传染，只是对于一些有“相似体质”的群体，更容易“被传染”，并且在这种群体中存在传染的途径和参与的渠道。如果能在关键的时间采取有效的措施，就可以拦阻不满行为与情绪等信息的传递，也就能及时有效的阻断群体性事件的蔓延和扩大。

2.信息变异机制

在群体性事件中，信息变异主要表现为各种谣言、流言的传播导致信息失真。这种信息变异可以在社会中形成一个对当前冲突事件的普遍性解释框架，这种解释促使人们将冲突起因归结为信息传递中某方的过错，并在民众中形成广泛而强烈的“弱势群体”认同，蕴含着对冲突归因判断的信息往往使民众夹杂着各种情感参加到冲突中来。同时，迅速普及的科技为信息的传播提供了前所未有的便利工具，尤其是互联网、手机的快速发展，民众可以通过各种平台，如微博、微信和博客等，快速地发布相关信息，表达自己对某些事件的看法和意见。广泛流传的信息往往是一种社会心理的映射，排除个别人出于不良目的编造谣言外，其他人之所以会接受、相信、传播某些信息，在某种程度上说明他们对于这些传播的信息具有认同感。

3.群体认同机制

参与群体性事件的个体，如何被认同为一个群体主要有以下几种原因：他们自身主动参与和认可某一个群体；他们被外界主观地认为是一个群体，从而迫使他们被动地参与到群体中；他们的“特殊体质”使群体之间的认同感增强，更多的共同品质，或者与外界其他人员的较大差异，使得他们认同自己是一个群体。在上述因素影响下形成的群体，他们有情感认同或情感上依靠的需求，或者认为这种方式能更好地帮助人们实现自己的目标。群体性事件参与者的感情需求会受到群体的影响而变化，如果说在加入群体之前的态度，更多体现为个体对自身所认知的价值的决策，但是进入群体之后就会受到群体的价值取向的影响，而对于满足群体的利益诉求反而变得更广泛和强烈。

4.冲突升级机制

由于利益表达渠道不畅通，弱势群体在利益博弈中常常处于明显的劣势，从而成为某些政策或利益博弈的牺牲品。民众，特别是弱势群体的权利大量被强势群体侵犯，形成了大量的民怨。而官员却任由民怨不断积累、发酵，形成积怨，使得民众与官员的成见越来越深，并形成对立的思维定势，一旦遇到能够激起大家愤怒的“导火线事件”，就会突然爆发巨大能量的恶性群体性事件。面对群体性事件，地方政府往往会致力于平息民愤，采取“头疼医疼，脚疼医脚”的短视行为。这种危险的行为日积月累就会在民众心里形成冲突升级机制：问题是否能解决，不再取决于决策，也不取决于法律，而是取决于冲突的大小，只有把事情闹大，引起官方和社会的关注，民众的诉求才有可能得到解决。

海外的华人学者对中国的群体性事件也进行了研究：其中美国劳工问题专家李静君（Ching Kwan Lee）教授认为，中国的社会改革一方面增加了工人对政府、经理阶层和资本家的敌意；另一方面也给工人阶级的利益表达和怨恨释放提供了新的政治和制度空间。①王金红、黄振辉：《社会抗争研究：西方理论与中国视角述评》，载《学术研究》，2012年第2 期。崔大伟（David Zweig）教授则认为当代中国群体性事件频发的原因是中国法治基础的薄弱，其表现是“法治仅在市场经济领域而非政治领域”。②David Zweig,“The Externalities of Development:Can New Political Institutions Manage Rural Conflict?”,in Eliza-beth J.Perry and Mark Selden,Chinese Society,Change,Conflict and Resistance,Routledge Curzon London and New York,2000,p.140.中国问题专家裴敏欣（Minxin Pei）认为，目前中国的政治制度无法回应和消化经济社会发展的外部性所造成的社会抗议，造成了所谓的“政治外部性”。③王金红、黄振辉：《社会抗争研究：西方理论与中国视角述评》，载《学术研究》，2012年第2 期。总而言之，我国的社会转型背景是群体性事件频发的根本原因，而社会转型也为群体性事件的发起者提供了空间与资源。

四、缓和官民矛盾：群体性事件的消解路径

1.构建防止利益冲突的制度体系

制度的因素是指政府体系中的法律、制度、运作规则或组织设计是否能为民主治理提供参与的便利与保障，从制度层面建立利益协调机制，通过公正、科学、有效的制度保护民众的合法权益，进而有效缓和和解决官民矛盾。防止利益冲突实际上就是防止公权私用，而建立健全制度是防止利益冲突最有力的武器，同时完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制以及健全权力运行制约和监督机制。在管理国家和社会事务的公权必须存在的条件下，防止利益冲突的途径主要有：一是科学规范权力及行使权力的行为；二是提高用权者的素质；三是严肃惩处利用公权牟取私利、私利侵害公利的行为。群体性事件是社会体制性利益表达机制不完善的一种反应，是一种在体制外自发产生的利益表达机制。我们应当通过建立利益协调机制，确保在体制内通过合理合法的渠道化解纠纷，使整个社会在相对平衡的状态下构建新的秩序。

2.建立良好的社会沟通与表达机制

群体性事件往往以暴力行为展现出来，但是不论暴力行为是出于任何正当的理由，都会因对法治的漠视、对公共秩序的破坏而让人排斥和诟病。如何消除社会秩序危机，一般的途径主要是：一是处理好由群体性事件的发生而暴露出来的社会问题，例如贪污腐败问题、拆迁款补偿问题等等；二是建立良好合理的沟通与表达机制，在整个社会结构中提高政府对于危机的感知能力和处理能力。在社会转型期，逐步形成各种类型的利益团体，而相互之间的利益冲突与博弈也是时常发生，在这样一个诉求众多、各方博弈的状态下，更为重要和根本的是建立良好的社会沟通与表达机制。希望通过更好的沟通和表达，使得社会体制更富有弹性，也使得政府拥有更好的回应性以解决可能出现的各种社会危机，从而缓解和减少群体性事件。

3.提高政府公信力

政府公信力问题包括政策和管理问题，但核心和基础仍然是政治问题。而且政府公信力是政治信任的保障，“政治不信任的心理具有传染性、弥散性，如果有人把这种政治不信任表达出来，甚至付诸于政治行动，那些受政治不信任心理传染的人，就会跟着采取政治行动，从而形成群体性事件”。①刘孝云：《群体性事件中的政治信任问题分析》，载《探索》，2009年第5 期。因此提高政府公信力，化解官民之间的矛盾和不信任，对于解决群体性事件具有重要意义。而提高政府公信力，重点主要在强化民生，解决问题的基础则在于加强社会主义民主政治建设。一是在制度层面，要进一步加强社会主义民主政治建设。二是在政府层面，要重点克服政府“单边主义”，耐心地做好民生工作，建设服务型政府。三是在政策层面，发展导向要明确，发展目标要更加细化，要对政府公信力作有差别性的考核。四是在政府过程的层面，提高政府公信力的日常性任务就是要根据民众需求不断完善和改进政府工作流程。五是在政府公关层面，良好的沟通技巧、充分的透明度等都有助于提升政府公信力。

4.建设新型的服务型政府

新型的服务型政府应有合理的政策导向、配套的具体政策以及消解矛盾的制度化机制，这种服务型政府的建设会缓解官民矛盾问题。建设民生导向的服务型政府，需要政府官员转变基本理念，由GDP 至上向以人为本的发展理念进行转换，切实履行服务型政府的公共职责，并且把改善民生同政府绩效有机地结合在一起。近年来，政府在改善民生方面的投入大幅度增加：2010年，社会保障和就业计划支出增长8.7%；教育计划支出增长9%；医疗卫生计划支出增长8.8%。②财政部：《中央和地方预算：2009年执行情况与2010 预算草案报告》，载《人民日报》，2010年第3 期。除此之外还要压缩非民生的公共支出，特别是要逐渐建立起官民矛盾问题制度化的化解机制。只有构建民生导向的服务型政府，政府才能“以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”。③胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系》，载《人民日报》，2011年第2 期。

5.培育和扶持社会组织的协同治理

社会管理真正的主体是人民群众，根本的动力是人民群众的首创精神。人民群众自愿参与的社会管理才是真正有效的社会管理，人民群众自觉创造的社会稳定才是真正的社会稳定。所以民众和社会组织作为公共治理的直接主体，应当获得政府的支持，取得相应的政治地位，同时需要社会成员的认同和参与。“公民自主意识”的培养，是实现由社会管理中的不对称官民结构，向公共治理结构下的共享性权力结构转变的主要推动力。培育和扶持社会组织，有利于集聚社会成员的力量，有利于提升公民的自主意识，有利于维护公民自身权益并寻求更加有效的表达途径，这样政府在制定政策的过程中也会更加注重社会力量的平衡。所以培育和扶持社会组织，有助于实现公民、政府间充分对话的平台。①王名：《中国非营利组织评论》，社会科学文献出版社2007年版，第15—31 页。