当前中国安全监管工作的社会学反思*

颜 烨

准确地说，到2011年2月，中国独立挂牌设立安全生产监督管理局足足有了10年。究竟如何评价10年来的安监工作，各方说法不一。国家安监总局的评价是：全国安全生产状况总体稳定，……重特大事故起数明显减少，规范完善的安全生产法治秩序初步建立，……安全生产状况明显好转；但是，我国仍处于工业化、城镇化快速发展进程中生产安全事故易发多发的特殊时期，全国安全生产形势依然严峻，事故总量仍然很大，重特大事故时有发生，……安全生产基础依然薄弱，职业危害严重。①中华人民共和国国务院办公厅：《关于印发安全生产“十二五”规划的通知》[国办发（2011）47 号]，2011年10月1日。

我们也可以看到，2008年以来，官方公布的安全生产死亡人数每年下降很快，单就煤矿看，下降不少，全国安监工作实实在在有了一定成绩，不应唱衰安监。有领导强调，看待中国安监工作需要“两点论”，既要看到存在的问题，更要看到取得的成绩。事实的确如此，安监工作成绩很大，但当前的安监工作与经济社会发展相比，仍然有着很大差距。经济社会越是加速发展，安监工作显得越加重要，当中存在的一些问题不能不引起重视和思考。

从社会学角度反思十年安监工作，主要是从社会要素构成、占有不同资源机会的社会成员的组成方式及其关系格局即社会结构去看待问题，从政府、市场、社会以及社会阶层间的关系看待问题。

一、从“计划生育”到“计划死亡”：死亡指标设计带有目的论和极端安全主义色彩

众所周知，中国自20 世纪50年代起，有了人口“计划生育”的提法，70年代中后期作为国策开始大力推行。30 多年来全国人口（比不搞计划生育）少增长3—4亿人口，成就巨大。改革开放以来，尤其进入新世纪，随着安监部门的独立设立，“监管死亡”成为全社会关注的焦点问题之一。监管安全生产的死亡事故有很多工作要做，而其中一项也算是“顶层设计”，即死亡指标的设计、控制与考核，等同于“计划死亡”，即严格控制事故及其死亡人数。全国安全生产“十二五”规划里也明确了死亡的“相对指标”和“绝对指标”。

关于事故死亡指标规划的问题，原来社会各界就有争论，甚至于有人觉得荒谬。按照安全科学的研究，生产事故是可以避免的，避免死亡当然不等于死亡指标可以计划，但是又不能没有这样的一项指标。问题是，即便有死亡指标，也只能作为管理系统中事后评价的“监测指标”，绝不可以作为地方政绩或企业生产的“考核指标”。因为，一旦死亡指标成为考核指标，地方政府或企业的“瞒报”现象就会铺天盖地而来，毕竟死亡指标的考核直接关涉地方领导的升迁沉浮、企业的盈亏赔偿，因而他们的手法就是事故瞒报、对记者封口、草菅人命、一切“私了”等问题层出不穷，所以全国或一次生产事故中究竟死亡多少人，没人清楚。这就不能准确研究解决存在的安全生产问题，相反还会更深地诱发政府不信任，其经济、社会乃至政治后果不堪设想。

这里转述一个故事。2011年5月的一次小型研讨会上，学界一位老先生谈起一件非常尴尬的事情：一次，交通部门一位领导人在会上作报告说，2002—2009年，全国交通安全事故死亡人数从10.9 万人下降到了6.8 万人，事故起数从77.3 万起下降到了23.8 万起，分别下降约40% 和70%。①此数据亦可根据相关年度的《中国统计年鉴》进行计算。对此，这位老先生很是不解。会后午宴上，这位老学者问刚好在座的某部委一处长：现在全国登记在册的机动车2 亿多辆，还有那么多农用车没有登记，近几年全国每年车辆增加不下1000 万辆，交通行为规范也未见得提高很多，可交通事故下降这么多，这有可能吗？对此，该处长也悄悄地对这位老先生说：现在交通事故统计方面有变化，县以上的事故交警部门有统计，而县以下的事故基本上就没有统计了。也就是说，县以下的事故死亡人数不计入官方统计范畴。笔者曾经下基层调研时，一位基层煤监局长说：煤矿究竟死亡多少人数？你要在现有数据的基础上乘以3—8 倍就是对的。

这就反映死亡指标计划带有很强的功利主义目的论色彩，而且强调到极端安全主义高度，即只要符合政绩指标要求的行动就是“好的”、“对的”，而不管是否与人之安全第一的社会价值相符合，只是践行韦伯意义的“信念伦理”而非“责任伦理”。①[德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，冯克利译，生活·读书·新知三联书店1998年版，代译序，第107—108 页。“信念伦理”在韦伯那里，意味着坚持某种信念（“盯住信念之火”），以至于行动“只能如此”，“让上帝去负责结果”。其实，我们认为，更应该强调的是各级政府及其官员对安全监管工作的一份“社会责任”，一种至高无上的生命安全道义担当，即对人民的生命安全负责，才是“好的”、“对的”。

二、安全监管局何以成为安全技术局：政府安全监管的社会责任伦理被技术伦理遮盖

市场化条件下的政府职能大体是宏观调控、市场监管、公共安全、社会服务四大方面。中国国家“十一五”规划实施之前，国家安监系统提出安全生产“五要素”、“六支撑”、“六体系”；国家安全生产“十二五”规划也着重强调要完善。②“五要素”即安全文化、安全法治、安全责任、安全科技、安全投入；“六支撑”即建立和完善安全生产的行政执法监督体系、责任保障体系、宣传教育工作体系、评估评价工作体系、信息网络反馈体系、应急救援工作体系；“六体系”即企业安全保障体系、政府监管和社会监督体系、安全科技支撑体系、法律法规和政策标准体系、应急救援体系、宣传教育培训体系。总体上看，上述政策规划体现了市场化条件下政府关于安全生产监督管理的职能职责，比较全面；但在实践工作中，未必如此，却更多地沿袭原有思维，过多强调安全科技、工程建设及其投入，认为这才是真正的“硬”安全，甚至于有人说，这是着重于生产力发展的角度来看待安全发展，因而政府部门从上到下，尤其高层的安监部门实际成为安全工程技术部门，而相对忽略了监督管理职能，反而有人认为监管是一种“软”安全，人为性因素多，只是生产关系范畴的事情。

可以说，目前这种安全监管思维，与当前中国安全生产处于初级阶段是相吻合的。它表达了中国处于工业化中期，工业风险主要源于科技理性、经济理性不足的旧有思维，科技理性遮盖和替代了安全监管的社会责任伦理，反映了当前安监工作系统哲学思维和宏观战略的缺失，其结果是“东一榔头西一棒槌”，也就不能从根本上抓住安全生产事故高发频仍的症结，也就难以“对症下药”解决问题，有时还会诱发新的风险。

平心而论，安全工程技术建设及其投入的确很重要，是第一生产力，但作为政府，安监部门的主要职能在于“监管”二字，即政府行政监察、民主监督、加强立法、公正执法，以及以政府管理推进企业管理，也就是着重于安全法治、安全民主、安全组织（安全维权）、安全公正等。这些正是政府安全监管的责任所在。至于安全工程技术建设及其投入，其实多数可以由生产企业或行业部门通过市场化途径，同科研院校或高校或科技公司合作去解决，而政府只是监督检查安全科技、工程及其标准的执行和落实情况，不必越俎代庖、去主抓主管。也就是说，政府作为上层建筑，大可不必喧宾夺主，而应该主要通过调整生产关系乃至当中重要的阶层关系、利益结构去影响和推进生产力的发展。

当然，对于涉及的诸如城乡二元结构、收入分配结构等对安全生产的影响，不是安监部门一家所能为的，需举国之力加以调整解决。如近年连续报道的农村校车安全事故来说，不仅仅是安全校车、安全技术、安全管理等问题，而主要是农村人口结构发生了变化：随着新生人口减少和剩余劳动力举家迁徙进城，农村中小学生大量减少，地方政府为了“整合资源，经济办学”，纷纷撤点并校，导致孩童远涉上学，要么寄宿学校，要么每天乘坐农用车上学，加上农村路况和司机驾驶技术低劣，难免事故发生。

三、民众生命与官员面子利益：事故信息公布问题拷问政府安全诚信和官员安全责任

人命关天。政府部门对于事故的相关信息及时、准确、真实向社会发布，也是政府以人为本的重要职责，有利于屏蔽诸多谣言和猜测，有利于迅速应急救援和处置事故，同时更有助于树立政府诚信的权威、良好的形象。但是，现在面对媒体的质询，一些政府部门却在事件经过、原因、数据等方面吞吞吐吐、畏首畏尾，甚至对媒体的自行调查报道严加封锁，认为由安监部门发布的消息才是准确的，由此导致政府安全公信力大受质疑。

当然，谣言止于真相，政府在事件尚未彻底调查清楚之前，谨慎公布真相，也是必要的。但是，这里总让人觉得信息发布方面存在一些不解的纠结，其关键因由在于政府官员、企业负责人过于看重自我利益和面子，官员的自利伦理已经超越了服务伦理和对民众生命安全负责的道德责任伦理。常言道“无欲则刚”，即指人少有或没有自己的私心、私欲，大公无私，因而充满正义感。从一定程度上讲，正义感强烈的行动者尤其领导者，在行使公事时往往比私欲强烈的人更有魄力、更讲公平，否则就会淹没于利欲熏心，甚至不择手段，导致社会公平丧失，进而引发社会不满和冲突。从心理学上看，即是正义感产生公平意志力。林则徐所谓“苟利国家生死以，岂因福祸避趋之？”这种大义凛然的精神和气魄就是一种正义感。

随着2003年“非典”发生期间官员“问责制”的兴起，官员对于突发性安全事故（事件）更不敢掉以轻心。“问责制”本身是一把“双刃剑”，一方面强化了官员的责任，另一方面也容易诱致瞒报现象。比如，2007年出台的《生产安全事故报告和调查处理条例》明文规定，一次性死亡3人以下为一般事故；死亡3人（含）—9人为较大事故，这里曾经的不成文规定则是要追究县处级领导的责任；死亡10人（含）—29人的为重大事故，这里曾经的不成文规定则是要追究地市级领导的责任；死亡30人（含）以上为特别重大事故，这里曾经的不成文规定则是要追究省部级领导的责任。正是因为事故死亡数据与官员利益相挂勾，因而一些地方官员或企业在事故处置中能瞒就瞒，能拖就拖。

相对于“大政治”而言的是“小政治”。“小政治”绝非因为民众之小事而“小”，所谓“群众利益无小事”即是“大政治”。“小政治”的确切含义是指部分人尤其是既得利益者圈子内部的私谋或密谋政治。这种政治的目的就是为瓜分公共资源和机会而争权夺利，结果是危及社会公共利益和公众安全。没有正义感，就无所谓公平，也就无所谓民众的幸福和安全，以至于“保障安全”、“维护稳定”反而被小政治当作唯利是图的工具而利用。对于事故（事件）的经过、原因、后果等真相的公布，我们以为，还得学习西方发达国家的政府及其官员，开诚布公，对人民负责，自觉接受人民群众的监督。民众利益才是根本。

四、民众安全仅被执政者和企业主决定：安全民主缺失诱发安全公正显失

安全，根本上是人的安全。在生产中，从业者是最基本的安全主体，应该对安全决策、安全管理、安全投入、安全维权等有知情权、参与权、表达权、监督权。安全民主，从宏观层面看，就是政府、市场、社会三者之间的博弈合作；从企业层面看，就是政府、企业、工会（工人）三者之间的博弈合作。

但是，目前中国社会仍是一个“强政府—强市场—弱社会”的关系格局。在社会上，安全的社会组织非常少；现有的这类社会组织主要是半官方性质的安全生产协会或安全科学学会、安全工程技术中介服务和一些媒体网站，在安全民主、安全维权方面也很难发挥作用，尤其是媒体有时处于被关闭的状态（当然不可否认某些媒体的趋利性炒作安全事故新闻），有的记者还惨遭企业主的打压和控制。在生产单位里，工会组织除了发放劳保用品、搞些文艺活动等以外，对底层工人的安全诉求、安全维权基本处于无语和被动状态，甚至于成为既得利益集团的“代言工具”，群众处于“被安全”状态。在重大项目乃至城市规划设计和施工过程中，虽然一再强调安全管理“三同时”（经济发展和技术实施要与安全生产同步规划、同步发展、同步实施）、企业生产工作与安全工作“五同时”（必须同时计划、布置、检查、总结、评比），但是这都在官员、商人（企业主）和专家三者利益合谋过程中进行，基本没有群众的参与和话语表达，很多涉及公共设施和公共安全的规划，没有行使公众听证会等形式，“风险不在规划之列”、“公众缺席”、“事故灾难由群众买单”等现象大量存在，以至于出现企业生产事故多发，城市规划失败导致交通拥堵、暴雨来袭淹死人等现象。

在一些事故处置中，除了仅有的几家主流媒体能够允许进入外，其他媒体或组织几乎一律阻拦在事故处置的“警戒线”之外，不得参与了解内情，处置情况完全由官方作出和发布。就2011年“7·23”甬温动车事故调查报告而言，分析了技术设计和产品设计不合格问题、安全管理问题等，但避重就轻，缺乏群众参与互动，对背后的利益关系没有过深挖掘，回避利益矛盾。

目前中国很多城市规划、交通规划乃至安全基础设施规划本身，基本上是社会上层官商决策、中层专家设计、底层民工施工，层层考虑自身利益，存在“四马分肥”现象，上层盘剥下层，最后是偷工减料，导致“豆腐渣”工程、设计规划和施工建设的非人性化和非安全性。上层集体决策很容易产生“安全盲思”（社会心理学认为，“决策盲思”是领导者和管理者的单方面非科学论证筛选、非民主听证质询的“拍脑袋”决策）。这同时反映了利益关系“官强民弱”、“资强劳弱”、“上强下弱”的格局下，①赵慧珠：《协调阶层关系：构建和谐社会的重中之重——访著名社会学家、中国社会科学院荣誉学部委员陆学艺研究员》，载《中国党政干部论坛》，2007年第10 期。安全公共性和安全民主明显不足，安全公正伦理无从体现。

五、地方安全生产综合监管与专项监察重复扯皮：利益之争淹没了安全责任

现行的安全生产监管机构体制方面，中央层面设置“国家安全生产监督管理总局”（正部级），下设副部级的“国家煤矿安全监察局”作为专项的煤矿安全监察机构，是两个机构、一套人马。但具体安全生产监管和煤矿安全监察是在地方。在地方，煤矿安全监察机构是垂直机构（条），而安全生产监管机构是地方政府的部门（块），这两个部门在绝大多数地方是单独分设的，条块分割，甚至于发改、公安、税务等多个部门，都可以随时向煤矿企业伸手，以至于在面向煤矿生产企业的检查、监察、评比、事故核查和调查过程中，出现职权冲突、遇事相互推诿（不作为）、有利抢着管（乱作为），煤矿企业疲于应付，一年到头在接受重复监察、重复监管、多头罚款、多头接待等任务之中，企业生产主体地位受到严重冲击，对此企业干群多有抱怨。问题最严重的是，地方煤矿安全监察机构与安全生产监管机构之间，长期存在“中央军”（垂直的“国家监察”）干不过“地方军”（横向的“地方监管”）的现象。有关人士认为，煤矿安全监察部门既然单独设立，地方政府的安全监管部门就不应过多干预、参与煤矿安全监管，而且，煤矿安全监察机构历史较长，有一定的经验积累和成熟的工作套路，而安全监管部门是新设立的，其中人员芜杂，因此应该放手让煤矿安全监察部门独立行使职权；但由于地方政府及其官员有着自身利益诉求，因而地方安全监管部门难免要强力参与利益分享，因而有时要挑战煤矿安全监察部门的职权。

部门利益的条块分割、条块冲突问题由来已久，有的行业已经得以厘清。市场化条件下的政府主要行使四大职能，因此近年又流行按照“大部制”设想，要求单独设立“市场监管部门”，将现有的安全生产监管、煤矿安全监察、食品药品安全监管、消防安全管理等合并设立一个大部委。如果要这样的话，作为监管机构，就应该像工商、税务、银行、海关等那样，从上到下垂直设置，主要监管地方政府的行为和职权行使；而宏观调控、社会管理、公共服务大多数职权可以交由地方政府行使（其中社会管理部分职权，也可以垂直设置）。

大体而言，目前中国这种安全监管体制是利益之争淹没安全的社会责任，缺乏公共性、协调性、系统性。

结合中国高层政府目前推行“大部制”，这里，笔者就诸类安全机构设置有一些看法。建议在现有的“安全生产委员会”、“应急救援中心”基础上改建为中央和地方各级“公共安全委员会”（协议机构），或者设为人民代表大会常务委员会下的一个“公共安全委员会”，下设专业安全委员会，注意吸纳各方人才和代表参与，明确职责，强化其指挥调度和纵横协调的作用。如果按照自然灾害、事故灾难、社会安全、公共卫生安全（流行病、食品药品安全）、国家安全这五大块划分的话，可以采用世界通行的做法，中央级应该新设立公共安全总局、人民警察总署，地方垂直设立，力图规避部门职能及其利益间的扯皮问题（目前，中国的公安部门仍沿袭新中国成立之初的设置，实际相当于国外的警察部门，主要承担违法犯罪监控如社会治安、刑事犯罪等任务，同时兼管交通安全、消防安全等公共安全；目前现行的国家安全部门实际相当于国际警察部门，主要承担打击跨国或国内间谍及其活动的职能）。因为社会安全有其特殊性，属于社会管理范畴，其职能可以交由新设的警察部门，主管社会治安、刑事犯罪、公民身份及户籍登记核查、间谍和犯罪（可下设副部级）等；将涉及自然灾害预防和处置的现行防灾减灾委员会（含地震局）、涉及事故灾难监管和处置（如生产安全、交通安全、消防安全、建筑安全、职业安全等）的现行安全生产监督管理部门等，以及环境安全治理、食品药品安全监管等归并到新的公共安全部门（必要时设立副部级机构）；国家安全职能主要仍由国防、军事、外交等机构承担。

六、安全应急救援的专业演练和群众自训：民众的生命安全高于一切

所谓“应急”，即“为急而应”（为应对紧急情况而响应性地做好一切准备）。这里有一则故事：2008年“5·12”汶川大地震的时候，一位县委领导还急于跑回办公室去查看“应急预案”。这显然是来不及了。“应急预案”不是写在纸上、挂在墙上的，关键是平时要把预案中的条款落到具体行动中，内化为安全主体——应急救援专业人员队伍和广大干部群众——的“应急律令”。对于专业应急救援人员，平时要加强演练预习，在演练中发现问题，及时改进方式方法，及时改善装备设施；对于普通群众和生产单位的工人，平时政府或单位要带领群众做好应对灾难或灾害来袭的自我救助训练，让群众记住逃生路线，习得救生方法，懂得紧急情况下的互帮互助等。这实际也是安全行动的社会化、安全化的过程。

早期的群众自救训练是较为有效的。著名的是1975年辽宁海城大地震，震前被准确预测，中央和省里及时预报、疏散群众，致使大震中仅伤亡1000 多人。而现在除了高危行业有一些专业应急救援演练（煤矿有矿工应急救助自训）外，很多地方政府和单位基本上淹没在GDP 政绩和自我利益的追逐中，底层群众为了养家糊口也难以自行组织起来进行自救训练，因此灾难来袭，难以应对。而且，一些地方政府还有意向群众屏蔽灾害信息即所谓“辟谣”，担心灾害预报信息不准确，或者发布后引发社会骚乱。

此外，目前应急救援主要依靠政府组织的专业应急救援，设备设施和安全投入比以往都提升了很多，但缺乏群众自身的参与、社会组织的参与，这样的应急很难凑效，而且耗费政府公共成本。

总之，执政党的安全与群众生命安全息息相关，执政党只有将群众的生命安全和生存发展放在第一位，才有其执政的合法性基础和伦理基础。