推进小农水建设管护机制改革的建议

吕恒心

（财政部农业司水利处，100820，北京）

近年，山东潍坊市以建设现代水利为切入点，按照“系统化规划、规模化推进、高标准建设、新技术支撑、用水户参与”的发展思路，实施小农水重点县建设，促进现代农业发展取得显著成效。笔者通过对山东潍坊市小型农田水利重点县建设的调研，提出了加快推进小农水建设管护机制改革的建议。

一、以重点县建设为依托，全方位推动小农水基础设施建设实现跨越式发展

2009—2011年，潍坊市寿光、安丘、昌邑、青州、高密、诸城、临朐、昌乐等8个县市区列入小农水重点县，其中临朐、昌乐实施“旱能浇、涝能排”高标准农田项目，共投入资金46 185万元，其中中央财政12 650万元，省财政16 300万元，市县财政13 705万元，投劳折资3 530万元。累计新建维修泵站82处，新打维修机井2 767眼，渠道衬砌234 km，发展管道灌溉48.2 万亩（3.2 万 hm2），新建维修塘坝31座。新增灌溉面积12.8万亩（0.85万hm2），恢复改善灌溉面积46.4万亩（3.09万 hm2），新增节水面积 63.4万亩（4.23万hm2），年新增节水能力9 296万m3，年新增经济作物产值7 669万元，项目区农民人均年增收590元。

2012年，全市在建小农水重点县9个，年度总投资28 675.8万元，其中中央财政9 400万元，省财政9 300万元，市财政3 740万元，县级财政4 891万元，投劳折资1 289.48万元，其他资金55.32万元。共计划新建改造渠道28.08 km，新建改造渠系建筑物135座，整治塘坝31座，新建改造泵站52座，新打机井724眼，配套整治机井1 811眼，新建改造排涝沟道259.77 km。目前，年度项目已全部开工建设，计划2013年4月20日前完成建设任务。项目完成后，预计新增灌溉面积 14.17 万 亩 （0.95 万 hm2），恢 复 改善灌溉面积31.05万亩（2.07万hm2），年增产粮食6 167万kg，年节水4 831万m3。

二、以重点县建设为平台，实施旱涝保收高标准农田建设取得成效

临朐县是2011年小农水重点县。规划建设“旱能浇、涝能排”高标准农田面积 3.18万亩（0.2万 hm2），新建过滤池23座，铺设PE管道2.19万km，安装给水栓3 901个，开挖整修排水沟94 km，涵管桥112座，新修田间路52.97 km，栽植防护林1.77万株，建设信息化系统等。项目区涉及3个镇24个村。设计灌溉保证率为75%，排水标准为5年一遇。田间固定管道长度为大于6 m/亩，支管间距采用100～150 m，出水口（给水栓）间距不大于50 m。总投资2 821万元，其中中央财政1 200万元，省财政800万元，市财政400万元，县财政315万元，群众投劳折资106万元。2011年项目已全部建成，项目区耕地已成为 “旱能灌、涝能排”的高标准农田，主要表现为：灌排工程体系完善配套，土地得到平整，田块规整成方，耕地质量明显提升。初步测算，年新增粮食生产能力238.5万kg，年总节水140万m3。

三、积极探索“工程建设改造、管护体制与机制、水价改革”三位一体运行模式，保证工程长期发挥效益

1.严把工程建设标准，加强工程建设管理

临朐县政府与项目所在地乡镇签订了 “临朐县小型农田水利重点县建设责任书”，明确建设责任、建设标准和工期。严把规划落实关，按照实施方案的建设内容进行施工；严把施工过程关，建立县级全面控制、乡镇包片控制、工作区划片控制、项目村包段监督的四级施工质量监督控制体系；严把工程质量监督关，对工程进行质量等级核定，并根据质量核定及历次检查情况形成项目的质量评定报告；大力采用新技术，积极引进应用井灌区IC卡技术、恒压变频供水设备、网络化管道灌溉技术、土壤墒情监测系统、无喉道量水槽、无井房技术、自动化测水量水信息化系统和U形渠道衬砌专利技术等各种新技术、新材料、新设备，提高了小农水重点县工程的科技含量和工程质量标准。临朐县对重点管道进行管网压力实时监测，建设管网压力数据采集和传输系统2处，安装土壤墒情数据采集和传输系统2处。在干渠取水口处管道上安装流量计量设施，实现了用水计量数据自动采集和上传。

2.加强建后管理，保证工程长期发挥效益

建是基础，管是关键。潍坊市积极探索适合现行小农水设施管护机制的做法值得借鉴。一是确立农民群众的主体地位。从项目立项、建设到建后管理，都由村民代表进行“一事一议”，做到政策落实到户、任务落实到户，投工数量和时间落实到户，真正做到“群众自己的事情自己办”，使小农水建设成为政府引导下的群众自发行动。二是组建协会，确立管护主体。成立农民用水户协会组织，负责项目区内所有设施的日常使用、维修。临朐县建立二级协会管理模式，即以灌区为单元，注册成立灌区灌溉协会，负责项目区内灌溉工程的统筹管理，目前已成立灌溉协会1个；以村为单元成立灌溉协会分会，负责分管全村灌溉工程的用水管理，目前已成立村级灌溉分会24个。三是明晰工程产权和管理使用权。制定产权移交方案，确保工程顺利移交。工程竣工完成验收后，及时由财政、水利部门以正式文件将其移交，明晰了工程产权和管理使用权。安丘市以项目所在镇水利站为依托，成立供水公司和供水协会，推行“协会+公司”的管理模式，将 3.3万亩（0.22万 hm2）节水灌溉工程产权归供水协会，管理使用权归供水公司。供水协会负责监督、管理供水公司。供水公司负责工程的日常维护和使用，对供水协会负责，自主经营、自负盈亏。临朐县按照建设项目产权移交方案，由水利局、财政局对工程产权进行登记、确认后，与项目镇灌溉协会签订产权移交协议书，将工程产权移交给灌溉协会，由其负责管理、维护、使用。四是制定水价改革方案，合理确定水价，确保科学用水。为逐步建立农田水利良性运行机制，建立完善的农业水价政策体系，临朐县人民政府制定了《农业水价综合改革方案》，按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，培育以农民用水户协会为主的农民用水自治组织，承担小农水工程的维修、使用和管理职责。县物价局、水利局联合制定了小农水工程农业灌溉用水指导价格，浅井灌区0.29元/m3，提水灌区0.37元/m3，水库自流灌区0.19元/m3。以上水价为中准价，允许以此为标准上下各浮动10%。灌溉协会终端水价，达到了“计划用水、计量用水、科学用水”的目的。水费由各灌区、村和用水户协会负责收取和解缴。

四、加快推进小农水建设管护机制改革的若干建议

山东潍坊市通过积极探索形成了一些行之有效的建设管护机制和模式，值得借鉴。从全国情况看，小农水重点县建设已连续实施了4年，不论从投入力度还是重点县覆盖面，都达到了相当规模。下一步，要继续扩大小农水重点县建设覆盖面，完善支持政策，加快推进建设管护机制改革，着力打牢保障国家粮食安全的农田水利基础。

1.以政府投入为主导，建立稳定的财政支持政策

小农水设施是促进农业增产、农民增收、农村发展，提高农业综合生产能力，保障国家粮食不可或缺的支撑和保障。近年，农村青壮年劳动力大量转移就业，大规模组织农民投工投劳建设农田水利已成为历史，农田水利建设物化成本增加，单位投资明显上扬。要广开思路，多措并举，广泛筹集小农水建设资金，通过加大公共财政投入，研究调整水利建设基金和水利规费安排使用结构、落实好从土地出让收益提取农田水利建设资金政策等渠道，建立稳定的财政投入支持政策体系，统筹用于小农水建设。

2.以农田水利为支撑，大力推进高标准农田建设

在我国粮食“九连增”的高起点上，进一步发展粮食生产的困难很多，特别是耕地资源、水资源的约束性明显增强。因此，稳定发展粮食生产，必须要走扩大内涵、挖掘潜力的路子，也就是要在确保18亿亩（1.2亿hm2）耕地红线不突破、农业灌溉用水基本稳定的前提下，提高土地产出率、水资源利用率，不断增强粮食综合生产能力和可持续发展能力。临朐县通过水利设施配套完善、进行土地平整、田块规划、精耕细作、平衡施肥等措施实施高标准农田建设，改善了耕地质量，提高了粮食产量，其经验值得借鉴。大规模建设旱涝保收高标准农田，资金投入是保障。目前，要尽快编制全国高标准农田建设总体规划，分解落实好建设目标和任务，明确责任。要尽快研究制定统筹整合各级各类相关涉农资金，加大高标准农田建设投入的政策措施和操作办法，建立投入稳定增长长效机制。要积极拓宽投融资渠道，鼓励农业龙头企业、农民专业合作组织等参与高标准农田建设，吸引社会资金进行投入。

3.以水资源高效利用为核心，大力发展节水灌溉

按照国家农业节水纲要确定的目标，到2020年，全国有效灌溉面积要达到 10亿亩（0.67亿 hm2），灌溉水利用系数达到0.55，任务十分艰巨。要加大投入，提高补助标准，扩大小农水重点县建设覆盖面并以此为平台，大力发展节水灌溉。东北四省区“节水增粮行动”计划用4年时间发展规模化高效节水灌溉面积3 800万亩 （253.3万 hm2）， 其中 2012年 800万亩（53.3万 hm2），开局良好。截至2012年11月中旬，建设任务已开工760万亩 （50.67万 hm2）， 占计划的95%； 已完工 634.5万亩 （42.3万hm2），占计划的79%。要进一步研究完善项目区电力配套、地膜回收、提高基层水利服务能力、发挥农村专业合作组织作用、建立良性运行管护机制等政策措施，确保东北“节水增粮行动”总体目标实现。西北地区资源性缺水和工程性缺水并存，成为经济社会发展、生态恢复保护、农民脱贫致富的首要制约。要以节水增效为主要目标，支持西北地区建立产业布局与水土资源相匹配、农业用水规模与用水效率相协调的规模化高效节水灌溉模式，促进优势特色产业发展和农民增收，同步实现建成小康社会的宏伟目标。

4.以良性运行为目标，进一步推进管护机制改革

目前，我国农业生产组织化程度不高，农田水利设施“谁来建、谁来管”的问题也日益突出。要在稳定和完善农村基本经营制度的前提下，坚持政府主导，采取政策激励、资金扶持等措施，加快推进农田水利设施管护机制改革，确保农田水利设施良性运行。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明晰产权，落实管护主体，搞活经营权，保障收益权，核发权属证书。推广自建自管、受益户共管、参与式管护、专业化管护、市场化管护等管护模式。完善改革配套政策措施，建立稳定的公共财政投入政策，研究支持社会参与的优惠政策，多渠道筹集维修养护资金。完善农村“一事一议”政策，提高资金和劳动力的使用效率。大力扶持基层水利服务体系和农民用水合作组织发展，充分发挥其政策咨询、技术指导、信息服务、科技推广等作用。