从北京“7·21”特大暴雨看NGO在城市暴雨灾害救助中的作用

营立成

（东北师范大学，130117，长春）

在城市暴雨灾害的救助工作中，来自民间的非政府组织日益成为一支重要力量。大多数学者同意将非政府组织 （NGO，Non-Governmental Organization）界定为由志愿者组成，不以营利为目的，致力于公益价值目标实现，独立于政府、企业等组织之外的社会性组织。很多学者已经就NGO在自然灾害防治、传染疾病控制、环境保护、弱势群体保护等方面进行了不少有益的探索，但对NGO在城市灾害预防、治理、救助等方面发挥的作用关注较少。基于此，将以北京“7·21”特大暴雨灾害为例，探讨NGO在我国城市暴雨灾害中发挥的具体作用、存在的问题和可资运用的改进策略。

一、北京特大暴雨灾害中的NGO行动

2012年7月21—22日，北京市遭遇了新中国成立以来最大的一次暴雨。根据北京市防汛抗旱指挥部的统计，全市平均降雨量170 mm，城区平均降雨215 mm，石景山模式口降雨量328 mm，为城区最大点，达到百年一遇标准。降雨导致了拒马河、北运河等河流形成1963年以来的最大洪峰，市内主要积水道路63处，出现大量路面塌方、房屋倒塌、交通瘫痪、群众被围等情况。全市受灾人口达到190万，经济损失百亿元。

特大暴雨既是一场自然灾害，也是一次社会性突发事件，其社会性决定了这类事件需要社会广泛参与才能更加妥善解决。在北京“7·21”特大暴雨中，各类民间组织成了联系、组织和整合社会资源，帮助化解灾情的重要力量。其作用主要表现为：

1.运用专业搜救手段，直接参与救援脱困工作

暴雨灾害发生后，大量群众被围困，人身安全受到巨大威胁，保障人民群众的生命安全是救灾的首要任务。由热心于公益事业的户外运动爱好者发起的“蓝天救援队”是救援表现抢眼的NGO之一，该团体成立于2007年，是中国第一支由民间专业人员组成的救援公益组织。蓝天救援队从7月21日开始，3天内共出动101人次，共解救群众288人，并在现场对轻伤员进行了包扎处理。其中，京港澳高速积水路段潜水救援、石景山门头沟搜救活动、房山东大桥乡东沙村救援等都是蓝天救援队的救援行动。

2.整合市民志愿者资源，提供被困群众接送服务

特大暴雨导致大量民众滞留路途以及车站、机场等地，由民间志愿者组织起来的“双闪爱心车队”在应对这一问题上发挥了重要作用。21日，得知首都机场大量旅客滞留后，组织者用微博号召北京私家车主在望京奔驰大厦楼前集合，一路开着“双闪”信号灯奔赴机场接客。据“望京网”称，在历时约6个小时的救助中，有300余辆爱心车辆响应号召赴机场接人，其中望京地区超过100辆，接走滞留旅客超过500名。“双闪的车灯”几乎成为北京精神的象征。

3.组织捐赠和发放物资，满足民众基本生活需要

首都慈善公益组织联合会、北京市慈善协会等规模大、资源整合能力强的非政府组织是在此次暴雨灾害中进行社会募捐、组织物资发放的重要力量。7月24—25日，首都慈善公益组织联合会会员单位共募集善款2 085万余元；至7月25日17时，北京慈善协会共接收暴雨救灾捐款约1 900万元。此外，很多民间团体，如蓝天救援队也组织了物资捐赠活动，并根据实际情况进行了应急物资的紧急发放工作。

4.通过网络平台，进行防灾救灾的科普宣传

灾害往往与谣言伴生，在辟谣和科普方面，NGO也发挥了一定作用。例如，著名的民间科普性NGO——科学松鼠会通过主题网站及同名微博“谣言粉碎机”对“7·21”暴雨灾害中涉及的逃生知识、暴雨成因、救助方案等问题进行了科普宣传，逃生类文章《关于用头枕砸碎玻璃逃生是否可行》被转发12000多次，给了民众实实在在的帮助。

二、NGO在城市暴雨灾害救助参与中的问题

1.灾前预防参与度低

城市的防汛抗灾能力与灾前预防力度有很大关系。城市的排水管道基础设施建设、具体防洪规划、防汛应急预案编制、防灾减灾宣传和演习等都对此类灾害的发生发展有重要影响。目前看来，NGO发挥作用的地方主要是在抢险救灾过程中，而在平时灾情防护中鲜见NGO的行动。实际上，一些专业性的NGO组织在暴雨灾害的预防宣传、灾害应对演习等方面有其独到的经验，这方面资源未能在灾前预防中得以应用是一种损失。

2.与政府之间的协作性不强

毫无疑问，政府部门是暴雨灾害救助的主要力量，非政府组织的救助活动应与政府部门互为补充，相得益彰，但目前这种协作尚未建立。以蓝天救援队为例，该组织的救援思路是：民众寻求救助—确定救助对象—进行救助准备—实施救助过程—完成救助任务。这种救助模式未能与政府部门形成互动，充分利用政府有效资源，提升救助效率。

3.组织化程度不高

必须承认，大多数参与北京“7·21”暴雨救援的民间组织都具有很强的临时性，像蓝天救援队这样具有常设机构的救助性组织并不多。究其原因，除了少量NGO能够得到民政部的认可外，大量具有公益性质的 “草根NGO”处于无法律保护、无法律规范的状态。这些组织想在暴雨灾害等救援中发挥持续、稳定的积极作用就比较困难，往往只能零散地有一些作为。

4.民众对NGO参与灾害救助的戒心较强，认可度不高

由于NGO在我国发展尚不成熟，加上对陌生人的信任普遍缺失，此类组织在城市暴雨灾害救援中常常受到抵触、误解和不认同。“双闪爱心车队”的志愿者在参加救援过程中，一位爱心司机志愿者在微博上说：“当时有人觉得我是骗子，根本不相信，其实挺伤心的。”

三、提升NGO在城市暴雨灾害救助作用的策略

1.形成对NGO的法律支持和监督，将其纳入暴雨灾害应急管理体系中

在暴雨灾害的救助中，NGO面临的一个难题就是“名不正、言不顺”，非政府组织在此类灾害中应该处于何种地位，发挥怎样的功能并不明确。对此建议，第一，在法律层面上明确各类NGO组织在包括暴雨灾害在内的突发事件中扮演的角色和分工。第二，在暴雨应急预案编制中考虑非政府组织等民间力量的位置。“一案三制”是目前我国应急管理体系的核心机制，其中，应急预案处于非常重要的地位，预案编制中，可邀请具有专业能力的非政府组织作为咨询对象之一，并在预案中明确各类非政府组织在事前、事中、事后的具体作用，并形成相应的监督机制。第三，在暴雨应急管理系统中设置NGO联络中心或类似机构，这些机构是暴雨灾害中政府与非政府组织协调的主要纽带，便于双方之间沟通、协调和实现信息、资源共享。第四，政府部门应对防汛减灾性质的NGO予以物质支持和鼓励。

2.NGO应该不断强化自身在专业化、组织化和公信力建设等方面的能力

全面提升自身救灾能力与救灾素质是提升NGO在城市暴雨灾害救助中作用的基础。其一，暴雨灾害防范和救灾工作风险性强，具有一定的专业性。这就要求NGO成员必须接受一定的专业培训，这些培训可以由政府和社团组织共同提供。其二，救援工作对组织纪律的要求很高，参与救援的NGO应该制定严格的制度准则，避免成员借机谋取私利。其三，防汛救援性NGO应该在平时增强与民众的互动与沟通，增强组织的影响力，为灾时有效动员提供前提和基础。

3.培养公民的防汛救灾文化，增强民众对NGO工作的认同和支持

一是要培养公民对社会的主体意识和责任。通过民众定期参与的防汛宣传和救灾演习，让公民切身体会作为社会主体在防汛减灾中的责任和使命，同时也提升公民这方面的基本能力。二是要培养公民的慈善意识和志愿精神。社会本就应该是一个“人人为我，我为人人”的良性循环体，为此，要鼓励公民参与自愿者团体活动，增强在特殊灾情中的参与意愿。三是要为积极参与防汛救灾的民众提供一定的物质精神奖励，并将这种激励机制常态化，从而形成良性的刺激效应。

城市暴雨灾害预防和救助已经成为全社会共同的责任，而NGO正是公民有效参与这一活动的重要平台。只有在政府部门的鼓励、支持和监督下，在NGO自身的不断完善、不断优化中，在公民防汛意识、责任意识的不断培养中，NGO才能更加有效地在城市暴雨灾害中发挥自身应有的功能，为城市建设尽一份力量。

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