北京市规划水资源论证有关问题分析

魏保义

（北京市城市规划设计研究院，100045，北京）

一、背 景

目前，北京市已经成为水资源极端紧缺的世界特大城市之一。自1999年以来经历着连续10年的干旱，受人口快速增长和持续干旱的影响，2010年人均水资源量约为117m3，远低于国际公认的人均300m3维持人口生存最低水资源量。1999—2009年，年均供水量约为36亿m3，主要通过超采地下水，动用水库库存水，利用再生水、外调水维持首都供水需求，支撑经济社会发展，在实现发展目标的同时也带来一系列环境问题。主要表现为平原区地下水水位持续下降，降落漏斗逐年扩大，局部地区含水层疏干，地下水供水能力衰减，“地下沙漠化”正在危及植物生长；河道断流、湿地萎缩、井泉枯竭等生态问题相继显现；地下水水质逐年恶化，并由浅部向深部发展；地面沉降范围扩展迅速，沉降量不断增加。北京市水资源长期处于重度压力状态，即使南水北调水进京，北京市的水资源形势仍不容乐观，生活用水量作为刚性需求随着城市人口规模扩大将持续增加；同时各区县发展势头强劲，在制定区域发展目标时，新建项目主要关注资金、土地、能源、交通等方面，并没有把水资源作为基础条件约束，决策者的认识还是停留在以水作为重要支撑上，还没有把水作为控制要素，没有将水资源作为发展的约束条件。

为贯彻落实《中共北京市委北京市人民政府关于进一步加强水务改革发展的意见》（京发 〔2011〕9 号）、《北京市人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》，加强城乡规划管理工作，合理确定城市发展规模、建设时序及未来发展方向，北京市规划委员会决定开展“北京市量水发展”规划研究，试行规划水资源论证制度。尝试通过“量水发展”“规划水资源论证”制度，促进首都加快转变经济发展方式，保障经济、社会资源、环境可持续发展。本文针对一些制度确定、内容方法、组织流程等方面的问题进行归纳总结。

二、规划水资源论证要点

1.规划水资源论证对象

根据 《中华人民共和国水法》和水利部《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》，结合北京城乡规划编制、审批、管理实际情况，初步确定需进行规划水资源论证的规划包括：北京城市总体规划；各新城镇和重点发展区域规划；重大建设项目布局规划,主要包括工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、生态园区等各类开发区规划；部分高耗水行业专项规划,如农业发展规划、电力行业发展规划、城市景观水系、再生水利用等专项规划。

城市总体规划是北京城市发展、建设和管理的基本依据。在修编城市总体规划过程中，应通过规划水资源论证来优化产业结构，合理配置资源，提高用水效率，加快再生水利用，从而切实解决好北京人口、资源、环境问题，保障城市的可持续发展。各新城镇的发展、重大项目建设以及部分高耗水行业建设发展，必须在总体规划的指导下，通过规划水资源论证严格实行“量水发展”，真正落实北京城市总体规划提出的各项方针政策，实现资源节约型城市建设。

2.规划水资源论证目的

主要论证规划草案提出的规划区人口规模、产业发展、生态环境等与本区域可支撑水资源条件、环境承载能力的适应性，并根据论证结果提出对规划草案的修改建议或改善对策，以保障规划实施后该区域的人口、资源、环境可持续发展。

3.规划水资源论证内容

对于宏观、战略规划，重点从宏观上论证规划布局与水资源条件的适应性；对于其他规划，还需在论证规划布局与水资源条件适应性的基础上，分析论证规划需水的合理性以及规划实施影响分析等；对有供水、排水等专项规划作为支撑的综合性规划，应对供水方案可行性和主要供水水源可靠性、取供用耗排平衡分析等内容进行深入论证。针对不同论证对象，初步确定具体规划论证内容。

（1）城市总体规划

城市总体规划的论证目标是论证城市发展规模、城市空间规划布局、产业发展与本地可供水资源的适应性。其主要内容应包括：①现状城市发展与水资源承载适应性分析；②规划本地可供水资源总量预测分析；③对应规划方案的需水合理性分析，包括需水总量、用水结构、用水效率等分析；④规划城市发展与可供水资源适应性分析（供需平衡分析及对策措施）；⑤规划水资源分区、分行业配置分析（作为指导区县总体规划及行业发展规划量水发展控制目标）；⑥规划水资源论证结论。

总体规划水资源论证内容中前两项可根据已批复或其他专题开展研究的水资源综合规划确定；第3、4条内容是总体规划水资源论证的重点，也是难点，该部分内容是对总体规划方案进行优化、合理控制发展规模、调整空间布局和产业结构的重要依据，同时由于规划方案的不确定性也导致了该部分工作的困难性，这要求规划水资源论证单位必须同规划方案编制单位密切配合，去异存同，共同实现方案的科学合理性；第5条内容其实是规划水资源论证结果在总体规划中的体现，在实现“三条红线”控制的前提下，把具体指标分配到各行业、各区县，从而保障总体规划方案的真正落实可行。

（2）各新城镇和重点发展区域规划

论证目标是根据北京城市总体规划确定的本区域量水发展控制目标，论证规划区城市发展与水资源的适应性。主要内容包括：①现状规划区域城市发展与水资源承载适应性分析；②上位总体规划确定规划区域量水发展控制目标；③对应规划方案的需水合理性分析，包括需水总量、用水结构、用水效率等分析；④规划城市发展与可供水资源适应性分析（供需平衡分析及对策措施）；⑤规划水资源论证结论。

新城镇和重点发展区域规划是城市总体规划的下位规划。该类规划的水资源论证，首先要论证规划方案与上位城市总体规划确定的宏观方针政策、发展方向是否符合，然后再根据总体规划分配的“量水发展”指标论证规划方案的需水合理性、对策可实施性等，对于规划方案需对上位总体规划内容进行调整的，应从总体规划的角度重新论证，并报原总体规划水资源论证审批部门审批备案。

（3）重大项目布局规划

论证目标是根据城市总体规划及新城规划确定的量水发展目标，论证重大项目布局对规划区域水资源的适应性。主要内容包括：①规划项目布局与上位规划（城市总体规划或新城规划）适应性分析；②规划项目的用水水平及需水预测分析；③规划项目区域规划可供水资源条件分析；④规划项目对规划区域水资源适应性分析；⑤规划项目水资源供应工程措施及实施时序分析；⑥规划水资源论证结论。

重大项目布局规划水资源论证首先应判断该项目布局是否位于上位规划建设范围内。对于规划范围内的项目布局重点论证规划项目的用水效益、需水合理性及相应工程措施的可实施性；对于规划范围外的项目布局，规划水资源论证应首先论证项目建设对上位规划水资源配置的影响，并在明确消除对上位规划影响具体对策的基础上，再深入详细论证规划项目的用水效益、需水合理性及相应工程措施的可实施性。

（4）高耗水行业发展规划

论证目标是根据城市总体规划确定行业规划量水发展控制目标，论证规划行业发展对水资源适应性。主要内容包括：①该行业发展现状水资源供给条件及用水水平分析；②该行业发展规划用水水平及需水 （包括水量和水质）预测分析；③城市总体规划确定该行业量水发展控制目标；④该行业发展对水资源适应性分析；⑤规划水资源供应工程措施及实施时序分析；⑥规划水资源论证结论。

高耗水行业发展规划是总体规划指导下的专项规划，该类规划水资源论证重点是分析行业用、耗水合理性，针对不同行业用水特点区分不同水质标准的用水需求；以城市总体规划确定行业用水指标作为总量控制，分析该行业发展对水资源的适应性以及相应供水工程、排水工程、废除处理工程等的可实施性及建设时序。

三、规划水资源论证存在的问题

目前北京正在开展“昌平TBD区域规划”的规划水资源论证工作。由于该区域规划对北京城市总体规划、昌平新城规划的人口、用地及城市建筑规模均有较大调整，甲方需求新增建筑面积约为1000万～1800万m2，考虑该区域的城市发展规模控制目标及水资源承载能力，城市规划管理及水务主管部门希望能通过规划水资源论证来合理确定该区域的发展规模、项目布局及发展时序等。但在论证工作过程中，发现存在以下问题，难以保证论证结果能达到预期目的。

1.规划论证组织方式

该论证工作由昌平TBD实施主体作为甲方委托北京一家具有甲级建设项目水资源论证资质的单位编制论证报告。由于甲方为项目实施主体，编制单位必然会受到甲方的诉求影响，很难客观公正论证研究。由于北京水资源匮乏的状况在短时期内难以改善，随着城市的不断发展，需要进行规划水资源论证的项目势必越来越多，而在实施主体作为甲方、编制单位少、编制单位资质管理不完善的情况下，规划水资源论证报告编制质量、论证结果均很难得到保证，效果适得其反。建议由市、区（县）两级政府根据权限分别作为不同级别、层次规划的水资源论证组织部门，可以由城乡规划及水务主管部门具体承担组织工作，包括组织编制、审查验收、监督管理等；相应资金费用应由规划实施单位承担。

2.规划可供水资源量不确定性

根据2004年 《北京城市总体规划》，北京75%保证率下本地可供清水资源量约为29.5亿m3，再加上南水北调中线引水14亿m3，规划2020年北京市可供水资源总量约为43.5亿m3。但由于近10年的连续干旱，北京市可供清水资源量持续缩减，根据最新研究结果约为24亿m3，南水北调中线一期引水入京10亿m3（2014年年底到达北京），比总体规划确定可供水资源量减少约9.5亿m3。另一方面，由于可供水资源量的紧缺，全市可供水资源量必须统筹配置，量水发展，但目前可供水资源总量并没有分配到各区县，尤其是对南水北调引水，各区县均以此水源作为支撑其区县发展的水资源保障条件，出现了一水多配现象，在编制区县规划水资源论证项目时，无法合理确定项目区域可供水资源量。

3.规划需水预测不确定性

规划水资源论证报告一般应在规划草案基本确定时开始编制，但针对类似昌平TBD这种新增规划用地，其规划建设规模、产业类型等基本方案往往希望依靠规划水资源论证结果来合理确定。这样就容易造成资源需求预测与城市规模两难确定，互相等靠的局面。另一方面，即使规划草案能够提前确定，但由于在城市规划中一般只是确定城市规划用地性质、规模及布局，对该区域内具体建设多大规模的建筑，引进什么产业没有具体确定，这样就给需水量预测造成了一定的不确定性，其预测成果可能与最终项目实施的实际需水量有较大差距。

4.政府干预及项目实施紧迫性

北京作为中国的首都，其特殊的政治地位以及城市发展需求，致使一些项目为政府指定项目，该类项目往往具有项目意义重大、实施时间紧迫等特性。针对该类项目往往无法开展真正意义上的规划水资源论证，其论证内容主要是如何保障该项目水资源供应，这样就对其他规划区域的水资源供应产生不利影响。

四、结论及建议

为从宏观层面促进经济社会发展与水资源承载能力相协调,保障水资源优化配置、高效利用和有效保护，必须制定完善规划水资源论证制度。编制重大规划、综合性规划时都应编制规划水资源论证，其论证结论及专家审查意见应作为规划审批决策的重要依据；在规划实施过程中应形成年度规划实施跟踪监督，并定期开展规划水资源评估。为了顺利推进规划水资源论证制度的实行，北京应尽快开展全市水资源配置规划，为开展规划水资源论证做好前期技术准备。确定全市总可供水资源量，并将总量分配到各区县，科学配置生活、生产、生态用水，对各区县开展水资源规划评估，为区县未来发展规模、发展模式及合理发展时序提供依据。

[1]于义彬.对开展城市总体规划水资源论证的思考[J].中国水利，2012（23）.

[2]陈述，黄薇.对建设项目水资源论证的认识[J].中国水利，2004（15）.