江苏省实施水资源论证制度的实践与思考

贾永志，游 洋

（江苏省水利厅，210029，南京）

一、江苏省积极实施水资源论证制度的工作实践

1.建章立制，全面落实水资源论证制度

江苏省水资源论证工作起步较早，1995年省水利厅就下发了 《江苏省取水许可申请审批程序暂行规定》。2002年5月，江苏省水利厅会同省计委下发了《关于贯彻执行〈建设项目水资源论证管理办法〉的通知》，规定凡是需要申请取水许可的建设项目，在办理取水许可申请前，必须进行水资源论证。

2006年3月，江苏省水利厅及时转发了水利部 《关于进一步加强水资源论证工作的通知》，2007年年初又下发了 《关于进一步加强建设项目水资源论证工作的补充通知》，提出了强化水资源论证工作的16项具体要求，并且统一报告书审查的评分细则。

近日，江苏省水利厅组织制定并发布了《关于进一步规范水资源论证工作的意见》，对水资源论证审查程序、审查权限、资质审批管理、资质单位从业、监督考核、专家管理、论证程序等方面进一步细化规定，特别是将“三条红线”作为重要控制指标，进一步严格水资源论证管理。

2.严格管理，不断提高论证报告书质量

（1）加强对取水项目的管理

近年江苏省经济发展较快，新上取水项目较多，各级水行政主管部门一方面主动提前介入，向业主单位做好宣传解释工作，争取其支持和配合；另一方面，加强与发改、经贸等投资主管部门和环保、建设等相关部门的联系，共同把关，从而使应论证的项目能够及时按规定开展水资源论证。特别是发改部门在项目立项审批时，将水资源论证报告作为前置性条件，有力保证了水资源论证制度的实施。

（2）统一有关技术要点

①在取水水源方面，能用地表水尽量不用深层地下水，鼓励海水、矿坑水、中水、雨水等非常规水源的使用，深层地下水原则上只用于管网未到达地区的生活用水和特殊行业用水。地下水超采区原则上禁止新凿深井，确因特殊情况需要凿井的，执行“封一打一”或者“封二打一”政策。②在取用水合理性方面，应符合国家产业政策、水资源综合规划、区域水量分配方案和防汛防旱调度指令以及“三条红线”的要求，并要求针对项目特点提出技术可行、经济合理的节水“三同时”方案，节水水平要求达到同行业先进水平。取水水源论证根据江苏水网地区和水利工程调度能力强的特点，更加重视水位保证率的论证。③在取水和退水影响方面，注意受纳水体的水环境容量，退水能排入污水处理厂的，尽量排入污水处理厂。退水直接入河的，要满足水功能区限制纳污总量控制的要求。

（3）建立报告书承接咨询和预审制度

江苏省规定业主单位和报告单位在开展水资源论证工作前，可向水行政主管部门咨询，再决定是否开展水资源论证。报告书正式送审之前，先送审查机关指定的专家和人员进行预审。省水文水资源勘测局等单位都建立了报告书内审制度，对报告书进行层层把关，确保一次通过审查。

（4）规范审查审批程序

经预审达到要求的水资源论证报告书，江苏省水利厅在组织召开审查会前，原则上都组织专家和代表进行现场踏勘，然后再召开专家审查会。厅里对专家审查会组织方式、专家组成等作出了明确规定。审查会后，由业主单位和编制单位对报告书进行修改，修改后的报告书需经审查机关审核和专家组组长复审并签字后，方可送审。

3.强化监督，严格水资源论证资质单位管理

（1）严格水资源论证资质审批

水利部17号令颁布以来，江苏省已有8家甲级资质单位、24家乙级资质单位。在资质审批过程中，严格坚持条件，组织有关专家对照资质等级要求进行量化打分，按得分高低确定从业单位，确保从业单位质量。对资质到期的单位，严格按照有关要求进行审查。

（2）规范论证业务的承接

加强对资质单位承接业务的管理，严禁资质单位超等级、超范围承接水资源论证业务。对在地下水超采区取水的项目，对水功能区水域使用功能可能造成重大损害的项目，对第三者或者公共利益可能产生重大损害的项目，产业政策不允许以及法律、法规禁止或者限制取水项目的水资源论证，要求资质单位慎重作出是否承接的决定。

（3）严格论证合同的管理

规定资质单位在承接论证业务后，及时与业主单位签订论证合同，明确双方权利和义务关系。对需要进行水量、水位、水质现场监测和水文地质勘查等实物工作，或者需要进行温排水模型、排污口设置等专题论证的，在合同中要予以明确。在论证工作时间上，必须保证合理的工作周期。在合同内容上，必须符合国家有关法律法规的规定。报告书的送审，由业主单位负责，资质单位不能代为包办。

（4）强化资质单位监督考核

根据水利部的有关规定，认真开展水资源论证年度总结工作，建立资质单位日常考核和定期考核制度。对资质单位、审查机关和评审专家的年度总结，有关人员认真调查核实所报材料的真实性和准确性，深入从业单位调查研究，听取对论证工作的意见和建议，从而使年度总结工作落到实处。同时，明确专人认真做好季度和年度水资源论证的备案和统计工作，定期将有关情况上报水利部。

4.强化技术支撑，全面深化水资源论证制度

（1）加强技术培训

江苏省组织从业人员参加水利部统一安排的上岗培训。各资质单位也通过各种方式，定期组织开展优秀报告书评选活动。省水利厅每年组织召开一次资质单位和各市水利局参加的水资源论证工作座谈会，不断提高相关人员的业务素质和理论水平。

（2）建立“三条红线”

江苏省全面划定水资源管理的“三条红线”，将其作为水资源论证的重要技术依据。一是建立省、市、县三级行政区域取用水总量控制制度，省水利厅会同省发改委联合下达2015年各市用水总量控制指标，并完成各市分解至县（市）的用水总量方案批复。二是建立水资源管理效率红线，组织划定重点行业、重点地区的用水效率红线，确保新建项目用水水平的先进性。三是划定纳污红线，分别确定50%、75%、90%三种保证率下的水域纳污能力。在水资源论证时，要求必须符合“三条红线”的要求，否则对项目水资源论证报告书不予审查。

（3）发挥专家的作用

江苏省水利厅建立由有关科研院所、高校、厅属各有关单位、基层水行政主管部门以及各行业专家组成的省级专家库，现有省级专家79名。在具体项目的审查中，根据项目的性质，分别确定专家组成员。审查后督促编制单位及时按专家意见对报告书进行修改，并提供修改前后内容对照表。报告书正式提交水行政主管部门前，由专家组组长进行复审，并签字确认是否修改到位。

5.强化后续监管，确保水资源论证实际效果

（1）开展建设项目水资源论证后评估

根据水利部办公厅《关于开展建设项目水资源论证后评估工作的通知》要求，江苏省水利厅认真制定工作方案，选取地表水、地下水两种类型的建设项目开展省级试点，徐州、宿迁等市作为市级试点，形成后评估总结报告报送水利部，对水资源论证后评估的制度框架、技术标准、规程规范、评审方法、经费落实，以及如何结合取水许可验收发证、取水许可证换证等环节提出建议。

（2）严格取水许可验收管理

江苏省组织制订了《江苏省建设项目取水许可验收管理规定》，避免取水工程建设不符合水资源论证和取水审批要求。如，经现场踏勘发现问题及时整改落实，否则不得试运行取水；针对取水工程试运行期满不及时申请验收、未经验收直接发证等现象，也明确了相应期限；明确取水申请人验收申请程序和相关环节，并对现场核查重点内容、委托验收形式、验收意见内容等制定了相应规范。

（3）建立信息化管理系统

在江苏省水资源管理信息化系统一期工程中，专门建立水资源论证管理子系统，从报告上报、审查、审批、专家管理等都实现流程化、模块化。同时，建立全省取用水户基础信息数据库，对各取用水户实现取水计量远程在线监控，为水资源论证审批提供科学决策。

二、实施水资源论证制度的几点体会

在管理工作中，江苏省将水资源定位为地方发展的支撑和保障，妥善处理“疏”和“堵”的关系。 “疏”能够更好地协调发展与保护的关系，而“堵”则会造成矛盾、影响发展，也不利于行业发展。

水资源论证是水资源管理的重要技术依据。一方面，将其与取水许可制度紧密结合，所有新建取水项目必须进行水资源论证；另一方面，强化与发改等部门的协作，在项目审批时明确将水资源论证作为前置条件，未进行水资源论证的不予批准项目可研。同时，建立与规划、工管等部门的协作机制，水资源论证作为一些需取水项目立项、涉河工程审批的前置条件。

下一步，需针对江苏的特点，积极推进船闸、重大引排水工程的水资源论证制度建设。当前开展了成子河船闸水资源论证试点，对南京的南湖引水泵站、取用地表水和地下水的地源热泵等类型项目进行水资源论证，近期江苏省开展新孟河延伸拓浚工程水资源论证，从而不断拓展水资源论证的实施范围。

三、推进水资源论证制度发展的建议

1.进一步完善法规和技术体系

国务院460号令出台后，取水许可预申请程序已取消，水利部15号令由此也需作出相应修改，同时积极争取上升为国务院条例。而对建设项目水资源论证资质单位也需单独出台管理规定，进一步细化水资源论证资质审批、管理、考核等方面的管理规定，进一步提高从业门槛，规范从业行为。经过多年试行，《建设项目水资源论证导则》应进行修订和完善，同时分行业、分流域制定技术导则，如出台火电、化工、造纸、印染等行业的技术细则。对船闸、地源热泵、抽水蓄能等新类型的取用水项目，要尽快研究管理政策和技术规定。

2.尽快整合水利部门的各项技术论证

目前水利部门的技术论证有防洪影响评价、水资源论证、水土保持论证、入河排污口论证、水工程规划同意书论证等，一个建设项目至少涉及3个以上的水利部门论证，不符合国家简化行政审批程序的要求，也不利于行业发展。为此，需参考环保部门的做法，水利部应将多项论证一并整合作为水资源论证报告，即涉及水利的技术论证只有一个，树立行业的良好形象。

3.进一步严格资质单位从业管理

水利部17号令对资质单位管理作出了一般的原则性规定，应进一步完善对资质单位管理的办法，严格考核与管理；进一步严格水资源论证的上岗证管理，目前基本上是参加培训就能取得上岗证，应逐步建立更加严格的考核制度，同时定期对从业人员进行考核，不合格的取消其从业资格。对水资源论证的项目负责人应推进注册水资源论证工程师制度，只有注册水资源论证工程师才能独立作为项目负责人。目前，同一类型的项目水资源论证资质收费标准不一，少则几万元，多则几十万甚至上百万元，2007年水利部出台的 《建设项目水资源论证报告书编制费用核算方法 （征求意见稿）》应尽快完善，避免资质单位间竞相压价行为，保证报告书编制质量。

4.进一步严格水资源论证制度的执行

目前，各类工业、生活取用水项目在水资源论证制度上基本执行到位，但水利系统建设的一些取水工程如大型泵站、引水工程、跨流域调水工程等，有许多却未进行水资源论证。因此，在加强社会管理的同时，更要对行业内部进行规范管理。同时，也要规定审查机关的管理行为，本着客观、公正的原则对资质单位的报告进行审查。对国家投资主管部门立项审批或核准的取水项目，可以考虑适当下放审查权限，委托省级水行政主管部门审查，提高科学性和时效性。审查机关还应避免水资源论证审查时执行双重标准，即要客观、公正、公平，对下属资质单位和其他资质单位的报告书按照统一的标准审查审批。

5.进一步落实规划水资源论证的推进抓手

规划水资源论证是规划审批的技术依据，是建设项目水资源论证审批的基础。目前规划水资源论证推进难度较大，缺少相应抓手。需提高规划水资源论证的权威性，如将规划水资源论证作为规划审批的前置条件，或将其作为建设项目水资源论证的前置条件，将有利于规划水资源论证制度的推进。