试论我国地方治理中的公民参与

曹 妍

（中北大学 人文社会科学学院，山西 太原030051）

所谓“治理”，即各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。［1］23地方治理是治理理论的重要形式。孙柏瑛将其界定为：“在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于：达成以公民发展为中心，面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促使地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。”［2］33地方治理是公民参与的天然实验场，为公民参与地方公共决策过程开辟了广阔的空间。公民参与，又称为公众参与，是公民试图直接影响公共政策和公共生活的一切活动。

1 我国地方治理中公民参与的现状分析

1.1 制度机制体系日趋完善

在政治参与方面，我国建立了与社会主义制度相配套的人民代表大会制度和政治协商会议制度；在基层民主自治方面，实行村民自治、居民自治并且在企事业单位建立了职工代表大会制度；在公民愿望表达方面，地方政府还制订了听证制度、政务公开制度、评议制度、陪审制度等。

1.2 非政府组织不断完善

改革开放以来，国家与市场、国家与社会的关系发生了深刻的变化，各类社会组织的功能面临新的分化和合理定位。具体来看，我国非政府组织（NGO）数量巨增，近10年以每年10%左右的速度递增［3］；业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善事业等生活的诸多方面；不断拓展服务领域，完善自律规程、自我管理和社会服务能力。

1.3 公民参与实践方兴未艾

在政府与公民的互动中，公民参与平台渐成体系。知情平台，主要是指各级政府通过政务公开、公示制、听证会等制度，保证公众了解与切身利益相关的各种政策以及政府的日常工作；自治平台，主要是村民自治、城市社区自治和职工代表大会；表达平台，主要是指公众通过选举、民主评议、信访、听证、市长热线电话、政府网站、官员博客等渠道对地方事务发表意见；监督平台，公民监督是公民参与公共管理的另一重要形式。目前，我国己经形成比较完善的监督平台，建立了信访制度和举报制度，并利用网络技术发挥网络监督的作用。

1.4 公民网络的参与异军突起

公民网络公共空间是民众表达自身诉求、参与公共事务的重要渠道，也是政府决策者体察民情民意的重要阵地。网民可以通过网络浏览时政信息，通过网络论坛、个人空间（或博客）发表政治见解，也可以通过网络与政府官员进行在线交流，通过网络舆论推动决策的进程、监督决策的执行或者通过网络投票、网上建议征集参与到政策的制定中。［4］公民网络参与实践以其实际效果证明：网络参与以其独特的优点吸引着越来越多的民众进行参与，其中地方政府也积极利用这种方式来完善政策、倾听民意。

2 我国地方治理中公民参与存在的问题

2.1 公民参与的非制度化和不平衡性并存

我国社会主义制度为公民参与提供了根本保证，但其角色制度化规定仍不健全，制度体系的配套性及利益表达渠道也不畅通，公民参与的操作性规定欠缺。其次，无法及时采取应对公民参与过程中出现的新问题的程序性策略。再次，制度执行不到位，多流于形式，实际效率低，且缺乏创新。这些都给公民参与带来了许多问题。另外，由于我国经济发展水平、收入水平、社会地位、行业特点等多种因素的影响，公民参与呈现出地区、行业等多种不平衡性，严重影响了社会利益的公共性和社会的公平正义。

2.2 公民参与的动力、能力以及代表性不足

改革开放以来，我国公民的参与意识逐渐觉醒，参与愿望逐渐增强。然而，公民长久以来所形成的对权威的服从心理和对政治的冷漠态度，使其在短时间内难以形成独立自主的政治人格，其参与的动力也显得不足。另外，我国的生产力发展水平、公民自身素质、公民对参与的掌握程度及对政府行为的理解程度等诸多因素制约了公民参与的广度和深度，使得公民参与的能力与参与要求不相符，致使参与效率低微。此外，当前我国公民参与实践还存在代表性不足的问题，即公民参与及其利益表达并不充分。

2.3 我国非政府组织的行政化倾向

公民参与所依赖的各种非政府组织或团体，大多由政府兴办，由政府控制、管理，具有官方或半官方的属性。非政府组织事实上成为行政机构的延伸，使得其在对外界的回应上与公众的期望值差距很大。因此，随着经济的发展和行政体制改革的深化，我国的非政府组织的这种角色急需弱化。

2.4 公民网络参与的无序性与失范性

公民网络参与，以其独特的技术特性，在地方治理中发挥着特有的作用，但其发展的不成熟性也造成了公民参与的无序化与失范性问题。当前，由于互联网监管体系的不健全、经济利益的驱使、特殊的社会心理环境等因素的影响，网络水军异军突起，通过“借势”和“造势”左右网络舆论，制造虚假民意，利用虚拟空间力量影响现实社会，使网民对互联网的信任感一落千丈。［5］而网络作为一种新兴事物，在缺乏健全完备的法律制度及相关规范进行监管的条件下，容易出现参与失范等问题。

3 我国地方治理中公民参与问题原因分析

3.1 政治体制不完善及其改革滞后性是政治根源

由于我国政治体制改革缺少明确的战略步骤与制衡机制，缺少动力源和民众内在支持等原因，从而导致政治体制改革滞后于经济体制改革。政治体制的核心是权力体制，其不完善主要表现在权力集中、党政不分、以党代政，缺乏完善的制衡机制和监督体制等方面，这必然制约了我国公民政治参与的发展，也影响到我国公民参与地方治理的积极性。

3.2 市场经济不成熟及其体制不健全是经济根源

目前，我国尚处在社会主义初级阶段，市场经济体制发展不成熟，经济发展相对落后，都直接影响到公民有效地参与政治。尤其在转型期我国社会正呈现出经济结构不合理、分配关系不协调、农民收入增长缓慢、贫富差距等其他民生问题，这很容易导致公民对政府的质疑，进而产生政治参与的冷漠和公民参与的无序发展。

3.3 传统政治文化因素的束缚是文化根源

邓小平曾明确指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”［6］292可见，我国市场经济体制的确立，尽管有利于传统意识的转变，但根植于社会的文化心理积淀仍以其惯性延续着。这种强大的惯性是影响我国公民政治参与的文化心理因素。可以断言，我国公民主体意识的确立还需要经济体制改革的进一步催化和现代政治、文化等的长期熏陶。［7］14

3.4 公民社会与民间组织不发达是社会根源

我国民间组织虽然发展很快，但对自身利益的关注和诉求尚比较被动，且面临着法律、人力、资源、信任、知识等多种困境，相互之间也缺乏沟通与协作。我国政府职能的转变尚未彻底，对公民参与的激励作用还不明显。总之，我国公民社会的初级阶段性决定了公民参与程度的有限性。

4 我国地方治理中公民参与的对策研究

4.1 推进政治体制改革，加快公民参与制度创新

传统政治体制的弊端主要表现为权力过分集中，官僚主义严重，从而妨碍了人民群众当家作主的权利。政治体制改革的主要任务是，建立系统完善的权力监督制衡机制，使权力的运作高度透明，从而防止公权力腐败。

为此，政府应加快公民参与制度建设与创新：首先，健全、完善并落实已有的公民参与制度，继续大力推行公民参与的激励机制；其次，政府应从实际出发，充分运用网络科技，开辟新的公民参与途径，满足公民参与的要求。

4.2 构建参与型政治文化，提高公民参与能力

公民文化是一种参与型的政治文化。首先，政府应通过宣传教育，引导公民形成与当前社会政治发展相匹配的公民参与精神，确立公民主体意识。其次，政府应提高对政治体制的认同感、归属感和政治责任感。最后，政府应进一步加强公民素质教育，切实培养公民的实际参与能力，包括获取、了解和评估公共政策的能力，以及表达利益诉求的能力等。

4.3 积极培育民间组织，拓展公民参与的渠道

政府应大力培育促进民间组织发展，防止其行政化倾向，使非政府组织真正成为公民社会的重要部分。另一方面，民间组织要充分发挥其中介组织的作用，代表普通公民与政府加强联系。只有二者建立起良性、友好的合作关系才能实现对现代社会的有效治理［8］。在此过程中，政府应充分发挥地方政府的作用，促进公益尤其是弱势群体的参与；要坚持民主作风，促进地方有效地善治；培养民间组织的独立性，并且对民间组织进行适度监管。

4.4 强化政府责任，促进政府与民众的协作互动

我国地方政府要树立现代政府理念，强化公共责任，树立以民为本、以公共服务为中心的理念。政府要强化在促进公民参与中的责任，就要转变其职能，进一步推进政务公开，提高政策回应水平，加强法制建设，增进公民参与权益。同时，通过公民参与来制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使行政权力。因此，政府要构建地方与公民社会协助互动的网络体系。［9］

4.5 推进技术创新，重视和引导网络政治参与

以其独特的技术特性，公民网络参与日益成为公民政治参与的重要形式，但也日益暴露出严重的问题。因此，政府要加强外部调节，规范网络秩序，净化网络信息空间，引导公民识别真实信息，通过信息网络宣传正确的路线、方针、政策等，利用信息技术保障公民的有序参与。

5 结 语

从理论研究角度看，将治理理念完全引入到中国的社会管理会不可避免地出现“水土不服”的问题。因而，我们必须在深入了解该理论精髓和借鉴世界文明优秀成果的基础上，深深地扎根于我国现实国情，使地方治理中的公民参与同我国特有的经济、政治、文化环境以及社会背景相适应，才能最终构建出富有中国特色的社会管理模式。

［1］全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.牛津：牛津大学出版社，1995.

［2］孙柏瑛.当代地方治理：面向21 世纪的挑战［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［3］孙伟林.中国NGO 渐进［EB／OL］.2010-09-12［2013-01-24］.http：／／www.gmsh.org.cn／news／view.asp？id＝29940.

［4］赵洁.公共政策制定中的公民网络参与［J］.法制与社会，2009（7）：280-281.

［5］闫鹃，叶前.互联网“水军”如何治理［J］.半月谈（内部版），2011（5）：82-83.

［6］邓小平.邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［7］罗安生.当代地方治理中的公民参与［D］.杭州：浙江大学，2005.

［8］周锟.构建化解基层社会矛盾的民间组织机制［J］.安庆师范学院学报（社会科学版），2013（1）：17-20.

［9］李妍.简论我国网络政治参与与公民社会的互动关系［J］.理论观察，2011（1）：31-32.