政府管制的根本:突出的公共性与利益中性

杨万东

(中国人民大学 《经济理论与经济管理》编辑部，北京100872)

政府之所以存在管制的必要性，是因为社会普遍的逐利性，需要一个利益中性的主体出手解决各种公共问题，诸如公众健康、生态环境、民生困境、文化教育、社会公德等，都是这样的问题。这些问题的基本特点是外部性突出，逐利模式难以清晰，容易被竞争性利益主体忽视，或者被利益主体引错方向，也即所谓的市场失灵。

但是，政府并不会天生成为天使般的公共性服务机构，它的公共性来自公众的授权与行权过程的相对透明与公正，更来自行权效果的社会性事后评价与舆论监督。

对中国来讲，政府管得最多的是投资、经济增长、产业布局、出口和税收，但这些部门在产生经济增长效应的同时，也在产生经济的外部性，比如环境污染和资源的加速消耗，也会产生劳工权益保护的不足和消费者利益受损问题。比如食品药品的安全，只要市场准入稍有放松，就会有严重危害人民生命健康的事情发生。但准入的放松则会降低投资门槛，增加厂商的进入，产生明显的经济增长效应。管制者与投资者就成为博弈的双方，如果没有管理的权威，经济繁荣的后果就是民生的悲剧，这样经济增长就失去了其正常的社会价值。

因此，政府管制必须准确定位，不能成为众多逐利者中的一员，或者与其他逐利者合谋，这样民生的悲剧就会紧随其后了。

一、政府管制的多个层面

政府管制可以分为技术层面、制度层面和立法层面，也可以分为理论层面和应用层面。

从技术层面上讲，科学技术的进步提供了各种管制手段和标准，一些经济行为的外部性问题由于本身就是某些技术发明的应用，比如地沟油的提炼、旧皮鞋制果冻和酸奶、各种食品添加剂、旧塑料的再加工利用等，因为经济行为本身所讲究的是投入与产出的关系，追求的是成本最小与收益最大，道德与良心属于经济行为的外部性要求，并构成社会责任的核心。技术标准可以要求厂商的行为既可以提高消费者的福利但又要保证厂商有合理的利润，特别是不能对消费者带来意外损害。

这在食品和药品方面表现最为突出。

对食品来讲，要求对其原料及加工过程提出健康合规要求，包括品质、卫生状况、保质期限及存放与运输要求等，现代物联网技术还可以提供责任追溯机制，从而从产品链的全过程保障消费者的权益并迫使企业自觉履行社会责任。

药品方面的情况较为特殊。俗话说十药九毒，本是治病救人的药品大多数都含有毒副作用，为此，世界各国特别是发达国家都制定了极为严格的药品生产与使用标准，这体现了政府管制的基本特点，即突出公共性，追求利益中性。对于危重病人来讲，能够生存或是延续生命是其根本的人生目标时，药品的副作用自然就成为次要的问题了。但药品的使用必须科学合理，不能因为病人强烈的求生意愿就滥施药物或其他治疗手段。这里管制者既要管住药品的生产标准，也需要制定科学合理的疹疗标准，而这些标准的制定与实施，就进入制度层面了。

制度层面的规定必须广纳民意，很多规定实际上是有利于多数人原则，同时也包括效率原则。比如汽车的发明和广泛运用大大提高了人类的社会活跃度，但其成本则是大量土地辟为公路并增加了车辆交通事故的概率，每年全世界有数十万人死于车轮之下，其危害不亚于一场大工业规模的战争，但人类并不因此而取消汽车，而是不断完善相关规则。解决汽车交通的管制包括驾驶员持证驾驶制度、系统的交通法规和细致的交通事故责任追究制度、交通意外保险制度等，虽然交通意外仍然每天都在发生，但已有了系统的规则进行约束，各种利益相关者都能接受，如有相关人员权益受损，也有相应的补偿机制，这样效率原则也就与人们的利益相容了。

制度层面的稳定与权威状态就成为立法，显然立法是更为标准化的制度，所谓依法治国，应该就是法制健全、依法行政、违法必究的一种状态。

如从理论层面讲，则可建构起政府管制的基本依据，它要求松紧结合，宽严相济，完全的管制会彻底封闭经济与社会的发展空间，同时也使其生机与活力趋于消失，前苏联和中国计划经济时期的发展情况提供了典型的例证。理论层面也提供管制的价值取向。精英意识主导下的西方文化，体现着鲜明的丛林法则，即胜者为王，赢家通吃，社会分工中头脑行业制约手脚行业，资本要素所有者分享最大份额，金融业为诸业之首，金融业的高管则又在业内收益分配中占有最大收益额。这种收益分配的普遍认同就形成建立相应管制规则的理论基础。

这样，在美国或其他西方国家，金融业，比如银行业高管收入可以高达几千万美元甚至数亿美元，普通员工收入也因行业的优越地位而有数十万美元的收益，这种收入虽然比本行业的高管少了很多，但也大大高于大多数非金融行业的平均收入，这种思维模式被像中国这样的发展中国家引进来，也就形成了类似美国的收入差距情况。以致社会权贵会有意识地设租，在各类企业中都有意识地设立一些高收入岗位，甚至出现了一些企业高管收入大于企业收入的情况。其实这里体现出的，就是管制者放任利益集团或是被利益集团所俘获的情况，这在中国的垄断性行业，或电信业、电网业、石油石化业、各类矿产业等，都表现得十分明显。

应用层面的情况则更为不确定，主要是经济与社会都是运动和变化的，既有各种常态化的管理，更有各种偶发事件的应急处理，管制的应用则是为了使各种社会经济问题得到及时解决，各种社会矛盾得到有效化解，从而维持社会经济的良性发展与运行。从总体上讲，应用层面不过是让各种管制理论得到应用，也就是说，理论的逻辑取向与价值取向决定了应用的利益偏向，并形成利益得益与受损的相应群体。

二、改进政府管制的基本思路

1．反垄断的借鉴价值。垄断是一种利用政治强权或市场地位获取非竞争收益的一种行为或状态。市场竞争本身就会产生一种强者恒强、弱者恒弱的马太效应，因此，西方资本主义国家在经过一个时期的自由竞争后，也都进入了垄断资本主义时期，当今世界的大多数跨国公司，其实已是垄断从国内走向国际的一种表现，它们富可敌国的经济实力和对各种政治群体无所不能的渗透能力，使得它们在尚无反垄断意识并且竭力引资的大多数发展中国家，获得了至高无上的政治话语权和经济决定权，甚至对很多发展中国家的经济安全构成重大威胁。

由于国外企业都拥有了经济控制权，对于本来就是一国政府主办的企业来讲，以关系国计民生和捍卫国内经济安全为名更有理由通过财政支持、税收优惠、要素低价、准入限制、融资关照、产业扶持等多种方法获得更为明显的垄断地位，但由于这种地位获取的非竞争性和非市场性，利益集团在这种垄断地位的形成中居于支配地位，很多时候还会出现国际垄断集团与国内强权集团的结盟，使得非垄断行业与企业更加处于无力的地位。

实际上，即使是提倡自由竞争的西方国家，对于垄断都有多种约束，相反对于小竞争者，则有许多优惠政策。美国规定股东人数不超过35人的企业，不缴纳企业所得税。美国规定政府采购合同要按一定比例留给小企业，每年政府采购中的25%必须给小企业，而5%必须给由妇女开办的小企业。而中国的情况则是，一方面存在外资与少部分民营企业在产业中下游的市场垄断，另一方面则是国有企业在上游产业对资源的垄断，如对石油、天然气、煤炭、矿藏、水电气热及金融的垄断，不断推高要素价格获取高额利润，同时则只将利润的极小部分上缴，如不含金融机构的央企上缴利润，2009－2011年央企实现利润分别为7977．2亿元，19870．6亿元，22556．8亿元，上缴的利润则分别为440亿元，430．16亿元，788．35元亿元，分别只占当年实现利润的5．52%，2．17%，3．49%，这就不仅是存在垄断问题，而且已经变成垄断收益的少数人或内部人占有了。①国资委和财政部网站。

因此，垄断已产生了新的社会不公正，很多时候是假公权之名行使更大的私权，垄断行为本身就应该严格约束，因为垄断超额收益的产生是以全社会效率的损失为成本的。由于产业的特殊性形成的垄断性收益也应该通过税收和利润上缴，取之于社会，还之于社会。这才是纠正市场失灵的常规表现。

2．如何认识腐败。腐败是权力垄断导致失衡的个体化表现。腐败在发展中国家屡见不鲜，但在发达国家却不多见，本身就表明这不仅是一个政治治理的问题，也是一种经济活动的结果。腐败的根本原因是权力者有实现权力的便利，利用权力实现违反规则的寻租。在一个社会中，当腐败成为一个普遍现象，一定是大规模寻租的结果，是无数小规模的寻租制造和积累的最终表现。典型的如中国明朝，无数的基层官员如县官州官，如只领取正常收入，甚至无法养活家人，但如寻求非正常收入，则有被王朝剥皮实草之严刑，结果仍是腐败之官前仆后继，明代仍是中国历史上最腐败的时期，最后崩溃于内外交困之中。

当寻租情况普遍化时，设租是寻租行为的逻辑起点，是权力者乐在其中的一种活动。为了利益最大化，权力者不需要设定权力和利益的边界，更不允许非权力者向权力者提出权力分享和挑战。权力成为一个反程序力量，最后推动其行权行为不断超越社会的容忍边界，最终对整个权力体系构成挑战，并引来权力体系整体捍卫者对专权行为的制止和制裁。这就是腐败行为不断衍化的必然逻辑结果。

因此，腐败问题实际上是一个公共选择和公共治理的问题，是政府管制的特殊表现，也是测试政府管制是否合理的一个重要指标。对腐败问题不能“和稀泥”，更不能将其作为政治对抗的工具，前者只会使腐败现象更加普遍化，后者则使腐败者形成更加内部化的利益集团，对不同的人执行不同的约束和管制标准，使依附于更大权力者的行为更加为所欲为，从而将有更多的寻租者和设租者形成合力，最后可能使得任何体制内力量都难以约束，现行体制就可能走向崩溃。

对腐败问题的治理就是对权力的合理配置和有效约束，是要对各种利益相关者确定合理的权力边界和利益边界，使权力与利益形成合理的搭配。从中国的现实看，政府官员的正常收入都不高，基层官员甚至与农民工都无差异，而他们作为管制者的社会心态又决定了他们天生具有优越感，认为自己不仅具有更高的政治地位，也应具有更好的经济地位，于是他们就可能用政治地位去谋取经济地位，再用经济地位或经济投入去获取更高的政治地位，官员入股企业、买官卖官、行贿受贿，亲戚故旧利用其权力进行非竞争经商活动、关系型企业为其从事非正规公关活动等，都可为此种现象提供注脚。要解决这个问题，一方面，官员应有与其能力与贡献相匹配的合法收入，这在西方发达国家都已形成系统的制度，可以直接进行借鉴。另一方面，也应借鉴发达国家的权力监控机制，禁止公权私用，权力寻租。

3．非文本文化的符号解读。中国文化中包含较多的非文本文化的因素，中国画和中国书法的写意性是中国文化随意性较明显的体现。非文本文化价值取向混乱，是权力和利益边界不清的根源，直接导致对权力约束的反感和对自由使用权力的不懈追求。中国古代造反者有一句口号:“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”，但其紧接着的预期是自己也当上皇帝，实现普天之下、莫非王土的目标。所以不断的改朝换代，无非是换上一批新的专权者而已。非文本文化意味着自由设租寻租，管制不透明，不考虑市场竞争的公正性，程序失序，意味着潜规则盛行，权力者自由支配资源，恣意妄为，社会规范弹性化，意味着利益集团固化。因此，就文化意义上讲，非文本文化必然走向专制文化，也会在市场机制引入后更容易地走向权贵资本主义。

非文本文化是中国社会现代性不足的表现，是中国建设法制社会的重要障碍。中国要实现社会管制的现代化转型，首先需要实现文化的现代转型，用社会规范标准化、社会阶层流动化、决策过程透明化、社会选择法制化、发展机会平等化取代社会规范弹性化、社会阶层凝固化、决策过程模糊化、社会选择关系化和发展机会特殊化。

而要实现这种文化转型，公共产品供给中的总体透明和监督公开是一个重要和基本的机制。现在三公经费的公开，财政的透明化，政府决策的公示机制和公共产品的价格听证会议，都表明透明和监督作为一种公众诉求已有了实现机制，但更主要的还要有权力者选用机制的完善和官员财产公开制度的真正形成。

公权就其本质意义上讲是私权的集合，因为没有私权，也就无所谓公权，没有私权的公权也可以说是最大的私权或更大规模的私权。比如对于至高无上的皇帝而言，若一国之产国民皆无权，权力集于皇帝一人一家，但较之他国，仍为私权，除非天下资产尽归一帝，但此种情况从未发生。私权垄断之不公由此可见，所以要有合理的公权，必须先尊重基本的私权，以私权的合理授权约法，形成公权的基础，这也是民主的必然逻辑。由此看，依照民主的逻辑，也须改变非文本文化或关系文化，进入一个透明和公正的社会体系中。在这个转型过程中，公众知识分子与公众媒体可以发挥相对重要的作用，成为社会文化转型的思想引导者。与此同时，公众知识分子不断被利益集团所俘获，公众媒体成为利益集团代言人或只是成为商业自我生存的娱乐化工具，也会是一个常态。因为藏身于公权背后的利益集团，实际上是一个利用公权的分利集团，普通小私权就其整体而言是缺少抗衡能力的，大私权则与之结盟。建设性地实现社会公正，是一个公民社会不断形成、公众参与不断增多、公众意见不断被吸纳的过程，也是一个渐进和改良的过程。在文化准备不充分的情况下，指望社会突变是不现实的，只会以社会断裂为成本换成一批新的逐利者。要实现社会管制的合理转型特别是具有文化基因改变的转型，政治领袖及其集体的自我定位、识见、价值取向与行政执行力，就具有极其重要的作用。

总之，作为权力主体，政府也是利益相关者，如无科学的授权约定、行权监督和权力行使后的社会反馈，政府的逐利性反而是难以约束的，其失控既表现为垄断的扩张，也表现为设租与寻租，其文化基础则是非文本化下的规则弹性与多重标准，相应的治理思路则是限制垄断，尊重和保护多数人的私权并约束公权行使的边界和将其全程尽量透明化，而这又依赖于一个开放和民主的机制，形成一个简单清楚，社会各个利益相关者都不得不自觉接受其约束社会共同体。在这个共同体中，政府管制的根本要求，就是突出的公共性与利益中性。