行政复议与行政诉讼衔接模式探讨

陈 芹

（中国人民解放军94840部队，江苏 南京 210042）

1 行政复议与行政诉讼关系概述

行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。[1]行政诉讼指行政相对人与行政主体在行政法律关系的领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。[2]行政复议是行政相对人通过行政程序来获得权利救济，行政诉讼是行政相对人通过司法程序获得权利救济。在性质上，行政复议制度属于行政系统内部的审查与裁决，是行政权进行自我监督的重要方式；而行政诉讼则是司法权对行政权的一种监督形式。相对于行政诉讼而言，行政复议程序简易，运行成本低。对于专业性的行政争议由行政主管机关处理可以方便的在政府各部门协调，使行政纠纷得到更有效的解决。而行政诉讼最大的优点是司法裁决具有国家强制力，能使公民权利的得到最终的救济。两者的直接关系体现在《行政诉讼法》第37条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院起诉的,依照法律、法规的规定。

2 我国现行行政复议和行政诉讼衔接模式现状解析

我国目前行政复议和行政诉讼衔接模式主要有四种情况：自由选择型、复议前置型、径行起诉型和复议终局型。自由选择模式是行政复议和诉讼衔接关系的基本模式,其它类型是其特殊情形。

2.1 自由选择

自由选择,即行政相对人在行政复议与行政诉讼两者中自由选择其救济途径。它包括两种情况：不经复议直接提起诉讼；选择先提起行政复议,对行政复议不服的再提起诉讼。即复议不是相对人申请解决行政争议的必经途径。其法律依据是《行政诉讼法》第37条规定。自由选择是我国处理复议与诉讼衔接关系的一般性原则,其特点是复议程序与诉讼程序不能同时并存。即进入诉讼程序后不得申请复议,进入复议程序后不能同时向法院起诉,只能在复议程序结束后再提起诉讼。自由选择模式为行政相对人提供了最大的自由选择度,充分体现了保护行政相对人合法权益的原则。我国现行的绝大多数法律法规都是依据此原则。

2.2 复议前置

复议前置是指行政相对人对行政机关的行政行为不服,必须先提起行政复议,只有对行政复议决定不服的,才能提起行政诉讼。换言之,行政复议是行政诉讼的前置条件。我国行政复议前置的规定主要是涉及侵犯自然资源所有权的行政行为、税收征管、商标公告争议裁定和撤销行为、私营企业管理、现金管理处罚等方面。复议前置模式的优点在于对行政纠纷由存在上下级之间监督关系的行政复议机关先行处理,可以及时发现和纠正错误,加强行政机关的内部监督机制。通过复议机关来处理一些专业性强的案件便于查明事实，使行政争议得以及时解决。这种处理方式可以将大量的行政争议案件解决在行政复议程序内,避免司法程序不必要的介入,减轻人民法院的工作负担,有利于节约诉讼资源。但是复议前置程序有其不可避免的弊端,因为必须先经复议才能进入诉讼,必然延长了权利救济时间,不利于对当事人权益得到及时保护。再者，行政复议作为一种行政内部监督机制,是否存在审查不公，当事人不免心存疑虑。

2.3 径行起诉

径行起诉是行政相对人对行政主体的行政行为不服可直接向人民法院提起诉讼而不经过复议程序。我国关于径行起诉模式的适用,主要是涉及以下情况：海上交通安全处罚、专利实施强制许可的使用费的裁决、水污染处罚决定、侵犯著作权处罚、虚假注册商标罚款、土地管理处罚决定等。我国目前有关径行起诉的规定不是排斥行政复议程序。

2.4 复议终局

复议终局指的是行政案件经过行政复议后,当事人不得再提起行政诉讼。目前复议终局的情形主要有两种情况：一是选择性复议终局，当事人可以在行政复议和行政诉讼之间选择。但一旦选择了复议程序，复议结果即为终局结果，对复议不服不能再提起诉讼程序。二是单一性复议终局，行政相对人只能通过行政复议程序寻求救济，且复议为终局，不得再提起行政诉讼。我国的行政复议终局主要涉及自然资源的确权行为、公民出入境处罚、外国人出入境处罚、国务院或省级人民政府的行政复议、省级政府因行政区划对自然资源的确权行为、集会游行和示威的不许可决定等方面。由于复议程序是行政程序，复议终局而不允许当事人再提起诉讼程序明显剥夺了当事人的诉讼救济途径，复议终局虽有利于降低成本，提高工作效率，但却失去了程序上的公正，衡量两者，我们似乎更应选择后者，在保证程序公平公正的基础上再考虑效率问题。

3 我国行政复议与行政诉讼程序衔接模式的完善

3.1 取消行政复议终局模式，确立司法最终原则

如前所述，我国行政复议法实际上规定了多种终局性复议的情况。长期以来，这种模式备受争议，有学者明确提出，行政复议终局性决定是对行政法治原则的破坏，应将其无一例外地纳入法院司法审查监督的范围。[3]无论是法律所明确规定的还是事实上存在的行政复议终局情形，抑或是因为当事人的选择而引起的行政复议终局情形，在本质上都违背了法治国家所共同遵循的司法最终原则，无助于公民合法权益的维护。[4]行政复议终局在事实上剥夺了当事人寻求司法救济的权利，违背了法治原则和公正原则，容易导致行政机关滥用行政裁决权。司法最终原则一般是指任何适用宪法和法律引起的法律纠纷原则上只能由法院作出排他性的终局裁决。为此，从维护法治、保障公正的角度出发，我国在设置行政复议与行政诉讼程序的衔接模式时应该取消目前有关行政复议终局的规定,让司法手段介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护,从而确立司法在法治社会中的根本地位。

3.2 推行自由选择模式

无论是采用何种形式，行政复议与行政诉讼的立法目的都是为有效地救济当事人的合法权益。当事人在遇到行政纠纷时，应该赋予他们自由选择权利救济的方式，如果法律限制了行政相对人对其权利救济方式的选择，那么，行政相对人的权利就不是完整的权利，是有瑕疵的权利，甚至是虚设的权利。[5]在我国目前的立法中还存在有关迳行起诉型的规定，这种模式意指相对人对行政机关所作出的行政行为不服，直接通过提起行政诉讼的方式寻求救济。这种规定在当事人看来有时很难区分到底是既可以选择行政复议又可以选择行政诉讼还是只能直接选择行政诉讼。其实，从立法本意上来看，迳行起诉模式并不是排斥行政复议程序。从完善行政复议与行政诉讼程序衔接的角度出发，为了避免因立法表述模糊而引起公众的误解，应当将现行立法中的迳行起诉模式的规定改为自由选择模式的规定。

3.3 调整复议前置适用范围

行政复议前置制度之所以发挥着重要作用，其优势在于有利于增强上下级行政监督的效果，减轻法院的工作负担和当事人诉累。但是，我国行政复议案件在行政程序中多为作出维持结果，而在诉讼程序中作出改变的判决又居高不下,如此一来，复议程序似乎又为当事人增添了繁琐的程序，增加了救济成本。为此，如果将复议前置模式仅仅限定于某些具有技术性、专业性的案件如知识产权、交通事故、环保、税务等那些能够发挥行政机关优势的事项之中，可更有效地解决纠纷。

我国行政复议与行政诉讼衔接模式存在的不合理问题导致行政相对人的权利得不到有效的保护，本文提出完善之设想以促进两者之间的有效衔接，相信随着行政相对人权利救济体系的不断完善，行政复议与行政诉讼之间的衔接会逐步顺畅。

［1］姜明安.行政复议与行政诉讼法[M].北京大学出版社，高等教育出版社，1999：279.

［2］姜明安.行政复议与行政诉讼法[M].北京大学出版社，高等教育出版社，1999：295.

［3］郝明金.行政行为的可诉性研究[M].中国人民公安大学出版社，2007：370.

［4］章志远.我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考[J].现代法学，2005（4）：84.

［5］黄雪兰.关于我国税务行政复议与税务行政诉讼关系的思考[J].湖南省政法管理干部学院学报，2002（4）：49.