从乡级规划入手 提高土地节约集约利用水平

侯桂华

（北安市国土资源局，黑龙江 北安 164000）

土地是不可再生的资源,也是经济发展中重要的生产要素，土地资源的配置不但关系到国民经济的可持续发展，也关系到子孙后代的生存和发展。基于此，党中央、国务院从我国的基本国情出发，实行最严格的土地管理和耕地保护制度,把土地作为宏观经济调控的重要手段之一，形成了与计划、金融、财政、土地相互配合和制约的调控机制。作为土地调控的龙头和基本手段的土地利用总体规划要适应这个要求，就必须以科学的发展观和“五个统筹”的要求，通过技术创新、体制创新、政策创新，完善规划的各项制度，进而达到在严格保护耕地特别是基本农田的同时，通过对建设用地规模、结构、布局、开发次序的控制，防止盲目低水平重复建设、无序开发和粗放利用，维护国家粮食安全和社会稳定，实现人与自然和谐发展，保障宏观经济平稳运行促进土地的集约合理利用和优化配置，为经济社会全面、协调、可持续发展提供用地保障。因此新一轮土地利用总体规划，必须全面落实以人为本的科学发展观，充分发挥规划的调控作用，以节约和集约使用土地中心，促进经济增长方式由粗放型向节约型的转变。

提高土地的节约集约利用水平，可以从经济，政策，技术等多个层面入手加以实现。规划作为土地管理的龙头，起着先导和调控的重要作用。我国的土地利用总体规划按行政隶属划分分为五个级别:全国土地利用总体规划、省级土地利用总体规划、地市级土地利用总体规划、县级土地利用总体规划和乡镇级土地利用总体规划。其中乡镇土地利用总体规划属于规划的最低层次，属于实施性规划。规划成果以规划图为主，为用地管理提供直接依据。乡镇土地利用总体规划虽然属低层规划，其执行质量直接关乎着上层规划意图能否得到顺利贯彻落实。乡镇级土地利用总体规划对于各类土地的用途布局作了详细规定，并制定出每类用途的具体要求和限制条件，是使土地能够地尽其用的直接依据，是促使土地节约集约科学利用的重要支撑。

1 乡镇土地利用总体规划在促进土地节约集约利用中的作用

1.1 提高乡镇土地利用的理性

土地宏观调控的真正目的是通过合理调整和布局各业用地，尤其是城乡建设用地，达到由粗放型向集约型的土地利用方式转变。因此，不能把土地宏观调控简单等同于限制土地供应，而应该在保护耕地、土地生态环境的前提下，重点通过优化利用结构、合理布局各业用地，积极挖掘存量土地潜力，引导土地利用向土地节约集约利用的规划目标、利用方向运行，为经济健康发展提供良好的土地环境，这才是新一轮土地利用总体规划在土地宏观调控背景下的题中应有之义 ，我国正处在社会转型期，土地利用的变化也随着经济发展的步伐日益加快，乡级行政区作为最基本的土地管理单元，其土地利用的合理性和集约性关系着整个国家土地资源的利用效率。

1.2 促进乡镇土地利用方式的转变

乡镇土地利用总体规划是一个开放的动态的系统，它既是调整产业结构，合理安排生产力布局，保障人民生活基本需要和促进国民经济快速、稳定、协调发展的蓝图，也是编制土地利用年度计划及审批各项用地的重要依据。做好乡镇土地利用总体规划，就是要协调好各部门用地比例，提高土地资源的利用效率。

1.3 实现土地利用可持续发展

在对土地资源调查、分类、分区，制定土地利用标准，对土地利用进行安排和规划，并制定相应的法律和政策措施或利用其他手段，保障土地利用规划的实现。科学编制和有效实施土地利用规划能够防止最终导致破坏性后果的市场投机保障土地利用遵循经济效益、生态效益、社会效益最大化原则，乡镇土地利用总体规划是实现可持续发展的重要手段。

2 目前乡镇规划中存在的问题

2.1 规划期过长引起的规划实施效果减弱

乡镇级规划是基层的规划，要征求民意，进行调研分析，结合现状利用情况给出初步的指标，报上级土地管理部门审核，上级土地管理部门在统筹各乡镇经济发展和用地需求的前提下进行指标的分解。如此自下而上，又自上而下的反复研究分解过程，在现行的管理体制和决策方式下，极易出现拖沓，延迟等现象。

2.2 规划基础数据、图件及文本三者不能严格统一

乡镇利用总体规划编制要求各乡镇的基础数据、图件和文本应严格一致，但是在执行过程中还存在许多问题，比如有的乡镇基础工作开展较晚，没有电子版的乡镇土地利用现状图；即使是有电子图件的，由于不同权属的宗地界限不规整，作图时需要打破图斑进行手绘，准确性大大降低；另外也出现文本中的数据与电子底图的统计数据有出入的现象，出现原因难以考证。

2.3 规划内容刚性强,实施难度大

根据新形势的需要，为了增加规划的可操作性，按照“弹性”与“刚性”相结合的原则，把指标分成强制性指标和指导性指标规划制定一些刚性指标是必要的,但实施过程中需要足够的弹性内容作为补充,这就要求乡镇土地利用规划在内容深度和具体程度上把握适当。

2.4 现有规划与其他规划的衔接不当

由于我国的规划体系不够完善,规划编制时间、调整范围不统一,交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游规划等在土地利用上与土地规划在乡镇一级不衔接的问题比较突出。重城镇规划轻土地规划的倾向比较严重。虽然在理论上各项规划应与土地利用规划相互衔接,但由于各项规划的侧重点不同,修编期限不同步,缺少统一的建设用地标准,操作起来协调性差,实施难度大。各规划之间缺乏一致性，有的甚至对乡镇的功能定位相去甚远，让基层的规划执行人员无所适从。

3 乡镇土地利用规划编制的完善

3.1 改变管理体制，加强法制建设

要在《土地管理法》修订的基础上，尽快出台《土地利用规划条例》，通过经济、行政、法律手段，保证规划的顺利实施。

3.2 土地利用现状更新调查工作亟须规划统一

根据国民经济和社会发展状况，建议《土地管理实施条例》第十五条第三款中土地等级每六年调整一次改为每五年调整一次，并且最好在每次规划制定或调整前一年就做完更新调查工作。以表示村级界线为基础的万分之一图件已不能适应农村集体土地权属管理的需要，迫切需要更大比例尺的图件以反映村民小组集体土地所有权界线和农民土地承包经营权的界线，满足集体土地所有权和使用权登记的要求。权属调查不再以行政村为最小单元，而应调查到村民小组和承包的农用地块。这样便于农民保护自己的权益，有利于保护耕地。此外，土地流转不允许改变用途，确需改变用途的，要求必须是经有关部门论证通过的高科技项目。

3.3 提高规划技术含量

应用地理信息(3S)技术,在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统,作为修订规划成果的主要载体,使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行,提高规划管理水平。使土地规划从野外调查、资料搜集信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。利用高科技手段可以准确、及时掌握全国及每个局部的土地利用变化情况，并对国土资源利用状况定期发布。随着高科技项目用于土地的管理，各地上报的数据也将更贴近真实违反规划的现象也会大大减少，在真实、准确的数据基础上编制出来的土地利用总体规划也必将更科学、合理、更具有权威性和可操作性。总之，乡镇级土地利用总体规划对于整个规划体系起到基础性的作用，应当积极运用法律、行政、经济、技术、工程的各种手段，对乡镇级土地利用规划的编制实施施加影响，提高其科学性、可操作性及现势性。为我国土地资源的合理利用和科学布局提供良好的参照蓝图和法律依据，提高资源的使用效率，加强国土资源的节约集约利用。