中国FDA新布局

□ 本刊记者 熊帅

中国FDA新布局

□ 本刊记者 熊帅

“要让那些为了谋财而不惜害命的人倾家荡产、人头落地。”新食药监管总局发言人语惊四座，却直指食药问题监管之难、新机构改革之魄力。但改革如何冲破既有利益格局在地方顺利落地？新的食药监管布局才刚刚开始。

与3月22日的悄然挂牌不同，国家食品药品监督管理总局（下简称“食药总局”）的机构组建结果以非常高调的方式出现在公众视野。

5月15日，中国机构编制网正式公布了国家食品药品监督管理总局的主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定方案”）。《规定》明确了国家食品药品监督管理总局的十项职责，根据这些职责，食药总局将设有17个机构，机关行政编制345名，约比原国家药监局编制名额多出一倍。

16日，国家食品药品监督管理总局火速打响了“第一枪”。位于北京西二环附近的宣武门西大街上，召开了一场针对保健品的“打四非”专项行动媒体发布会。会上，新上任的食药总局规划财务司负责人王小司语出惊人：“要让那些为了谋财（食品安全领域）而不惜谋财害命的人倾家荡产、人头落地。”

中国FDA尝试

FDA是“食品和药品管理局”（Food and Drug Administration ）的简称，也是一个地道的“泊来词”。在1906年美国食品和药物管理局成立之前，其境内的食品、药品安全问题非常严峻。

在当年的美国《丛林》杂志上有这样一段记载：“从欧洲退货回来的火腿长了白色菌霉，切碎后填入香肠；仓库存放过久已经变味的牛油，重新融化，添加硼砂、甘油去味后返回顾客餐桌……”然而100多年后，美国成了世界上食品最安全的国家之一，这与其FDA监管模式有直接关系。

此次国家食品药品监督管理总局的机构重建，被看做是中国FDA监管模式的进一步完善，也是对我国多年来食品、药品监管资源的再次整合和实践经验的介绍。

国家行政学院副教授胡颖廉接受《民生周刊》记者采访时表示，食品安全是近年来我国政策创新最密集的领域。此次针对食品监管的机构大改革，充分体现了决策者对这一问题的高度关注。

根据十二届全国人大一次会议通过的国务院机构改革和职能转变方案，原工商、质检、卫生、农业等部门共同负责的食品安全监管，将主要由国家食品药品监督管理总局和农业部共同牵头负责。而新组建的食药总局，将主要负责制定食品行政许可和实施办法，并监督实施。

“下一步，中国将实现食品药品的全程无缝监管。”胡颖廉说。

其实早在4年前，广东顺德、陕西渭南、天津滨海新区、深圳等地就开始了食品安全监管的改革尝试，民间也早有“南派”和“北派”的说法。

佛山市顺德区与深圳相邻，并结为“改革同盟”。二者都支持大部制改革，认为涉及食品监管的多个部门应该合并成一个以市场监管为主的部门，根治食药监管“多龙治水”的混乱局面。

“顺德不是小打小闹，比国家食药监管机制改革力度更大。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯接受《民生周刊》记者采访时表示。2009年9月15日，顺应大部制改革要求，顺德区在短短3天时间内实现了工商、质监、安监的全部职责以及农业、经贸、卫生、食药等8部门部分职责向区市场安全监管局的过渡，开启了食品安全监管的“减政化”时代。

深圳模式大同小异。借鉴以往食药监管的经验，深圳整合了工商、质检、知识产权等监管职能，组建了深圳市市场监督管理局，其下设了食品安全监督管理处、消费者权益保护处、食品市场准入管理处等9个处室，成为继公安局之后的第二大部门。

在新形势下，我国要积极承担世界财经合作的“大国责任”，避免在现有的双边或者多边关系的“拖累”下造成国内经济发展不良的严重后果。为此，我国需要积极的探寻新形势下的国际财经合作新模式。从旧有的实际操作与国际政治的角度不难发现，寻求稳定的国际财经合作伙伴，并以实体经济的输出作为互动的纽带是一种可行的方式。针对这一情况，笔者认为在实际操作中有如下建议可供参考：

国家食品药品监督管理总局

设17个内设机构

与“南派”典型的市场化作风不同，陕西渭南、天津滨海较为谨慎地选择了职能整合的做法，不约而同地建议成立“食药监局”，把“多头管变成一头管，没人管变有人管”。

“目前，渭南一共有15个食品（药品）稽查大队和96个乡镇级食品药品监督管理所，把触角伸向了食品监管的各个领域。”渭南市食品药品监管委员会的一位工作人员总结。

伴随国家食品药品监管管理办法的最终定案，这场“南北之争”也有了明确结果。业内人士介绍，食药总局此轮改革方案，在监管衔接和内部职能设置等方面，充分吸取了渭南改革的经验和教训。

深圳模式曾作为热门的“后备选手”，被媒体猜测为国家食药总局改组参考的方案之一。“深圳模式要将工商、质监等部门全部划入市场监督管理局，比较复杂，触动面太广，我们只是将相关部门的食品安全监管职能整合进来，可能更符合实际，也比较稳妥。”渭南市原食品药品监督管理局局长王银龙对媒体的这番回答，或许能够说明渭南模式更具可操作性。

在此次新食药监管的政策内容中，可以看到很多“渭南影子”。如在具体落实层面，食药总局分设三个司，主要监管从生产到流通和安全形势的分析预测，内部职能明晰准确。其次，形成省、市、县等多级管理梯度，将食品药品风险预警机制、监督检查机制真正落实到地方、基层，不放过一点点空白。

地方忙组建

按照《地方改革完善食品药品监督管理机制的指导意见》要求，省级层面的食药机构组建将在今年上半年完成，市级机构组建则在9月底之前完成，县级机构组建年底完成。

这意味着，在接下来的半年时间里，必须完成食药全系统的机构改革任务。“时间真的很紧，大家手忙脚乱。”新一轮食品安全联席会议刚结束，湖南省湘潭市工商管理部门的一位科长便匆匆赶回单位。

自今年3月以来，他一直参与食品监管改革的相关工作，涉及的人、财、物的梳理和调配十分繁杂，几乎占用了他全部时间。

中国人民大学农业和农村发展学院教授郑风田认为，近些年，食品企业数量庞大且参差不齐，类似毒豆芽、硫磺馒头、毒姜等食品安全事件频繁发生。一旦事件被媒体揭露，基层负责食品安全监管的部门就成了首先被问责的对象，“平调不会选择去食监局是基层公务员的普遍心态。”

正因如此，当国务院相关机构改革方案下达地方后，许多县市围绕食品监督管理局的人员安置问题已经进行了多次座谈会，但从目前各地反映的情况来看，进展并不如意。

国家食品药品监督管理总局

依照食药机构改革规定，省、市、县各级工商管理部门以及基层派出的机构，必须实现人员、编制、经费向食药部门的划转；质检领域的职能划转，各级部门主要涉及的是人员和编制。在这两个领域中，相关划转对象的数量由地方政府确定。

然而，当前仅涉及食品安全的基层监管者有上百万人，如要实现新部门的“人、财、物、事”整合，同时又要避免出现改革过渡期的监管真空，新机构和各级政府都将面临大考。

与总局的情况不同，由于基层食品药品监管局是由质检、工商、药监三个部门整合而成的，整合后人员编制是否会减少，也成了这三个部门原有工作人员的心病。

据渭南市编制办介绍，在原有食品监管体制机制的基础上，渭南重新设计全市包括农产品、畜产品及加工、流通领域的行政、检测、执法体系，原只有245人的执法队伍，改革整合后扩充到1915名，但是没有增加编制和人员，全靠调剂完成组合任务。

“由于增加了职能，食药总局编制增加了将近一倍。”渭南食品药品监管委员会的一位官员说，“出于稳定或者现实需要，基层编制则更多地保持原状，不增也不减。”

据《民生周刊》记者了解，为了更好指导地方食药监管的改革工作，食药总局下发了地方配套改革的指导意见。其整体原则是，由地方政府负责主导改革实施，而非由哪个部门主导，以确保改革不受部门利益干扰。此外，强化基层监管的态度也会在指导意见中进一步强调。

两大争议焦点

在此次食药改革中，稽查员制度和属地化管理作为两大争议焦点被广泛提起。

根据“三定”方案，在司局领导的直属职位中，设置食品安全总监1名、药品安全总监1名。另外，还将设10名国家食品药品稽查专员，专司检查督查地方食品安全执法工作。

“在国家一级政府职能部门设‘总监’，这应该是首次。”汪玉凯接受媒体采访时曾这样回答。他认为，食品、药品安全都是专业化非常强的领域，需要既懂专业又懂管理的高级技术人才，从专业的角度，统筹监管决策和监管措施。“显然，稽查员制度是对食品药品生产流通各个环节设计的一个岗位，填补了监管方面的空白。”

然而，总计10名稽查员能否承担全国如此重大的食药监管任务？不少人提出了质疑。

“国家设立稽查制度，是理所当然的，也是迫不及待的，但是10个人的队伍肯定不够。”多年致力于食药监管机构改革研究的郑风田告诉《民生周刊》记者，人员的短缺使得地方食药监管的困难度进一步加大，可能产生新的腐败问题，对其自律性也提出了更高要求。

食药监管是垂直化还是属地化管理，成为另一个争论焦点。从1999年开始，药监部门实行省级以下垂直管理，此举主要意在遏制假冒伪劣产品和地方保护主义的盛行。2008年大部制改革时，食药监督系统取消了省级以下的垂直管理，改为属地化管理。2009年，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，规定食品安全由地方政府负总责。

“从纯学术的角度说，这是一个败笔。”胡颖廉不久前曾如此评价。他在接受《民生周刊》记者采访时表示，判断其是否应进行垂直管理，关键要看是否具有成本溢出效应。在现代社会，食品安全风险越来越具流动性，并不局限在一时一地，比如“毒生姜”的种植在山东，但会卖到全国各地。流动性的风险就不能用本地化的监管策略来应对，否则会降低管理绩效，甚至产生地方保护主义，“所以我说属地管理是败笔”。

“总而言之，属地管理是现阶段的最优选择，但从长远看，食品药品监管一定要走向垂直管理。”胡颖廉进一步指出，我国正处于经济社会转型期，根据现实国情，既要大力发展农业和食品产业，又要切实保障食品安全；既要调动生产经营者积极性，又要规范市场秩序。因此，食品安全工作需要地方政府全方位、强有力的支持，否则一个部门单打独斗会孤掌难鸣。

□ 编辑 郭铁 □ 美编 徐政