网络反腐的制度约束困境及对策思考

兰大贤

（中共黔江区委党校 重庆 409000）

网络反腐，通俗地讲，就是通过网络技术及其所引起的社会舆论效应对执政行为的监督和对权力的约束，从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种反腐新方式。网络反腐包括网上举报、民间网络反腐、廉政博客、网络“帖案”等形式。网络技术的发展为公民政治参与提供了新的技术条件，激发了公民政治参与的热情，拓宽了公民参与的渠道。网络反腐因其直接、快速、公开、互动等优越特性，成为一种畅通诉求的渠道，一种公开监督的有效载体，已成为行使知情权、表达权、参与权、监督权便捷而有效的手段，并且日益成为社会关注的新现象。

一、网络反腐相对传统制度反腐的特点分析

1.网络反腐的兴起

根据中国互联网络信息中心的统计数据显示，截至2012年年底，中国网民数量达到5.64亿，互联网普及率为42.1%，较2011年底提升3.8个百分点［1］。这么庞大的网民数量为我国网络反腐提供了强大的群众基础。由互联网曝光腐败官员所掀起的网络反腐热潮正在极大地改变着我们国家的反腐格局，它犹如19世纪美国新闻界那场著名的“扒粪运动”，引发了强大舆论冲击波［2］。由于传统举报渠道满足不了人们日益增长的在反腐败方面更加方便、公开、快捷、高效的心理需求和现实需要，中央和各省区市先后开通了“网络举报”，方便人民群众通过网络参与管理国家和公共事务。2003年，最高人民检察院设立了全国检察机关统一的举报网站，开始建立网络举报平台；2005年，中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址，网上举报正式纳入了官方权威反腐渠道，随后各地也开始积极探索内部网络举报机制；2008年，湖南省株洲市纪委、监察局先后颁布实施了《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》《关于贯彻落实〈关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法〉的实施意见》和《网络反腐倡廉工作平台操作规程》等制度，率先建立了系统的网络举报信息处理和反馈机制，探索了适合我国国情的网络反腐制度化路径。2009年5月，在中共中央党校出版社出版的《党的建设辞典》中收录了“网络反腐”词条，有评价认为此举是互联网在反腐败中的作用得到中国执政者认可的一个重要标志。

党中央、国务院高度重视网络对我国经济社会发展和反腐倡廉建设的重要作用，要求准确把握互联网发展带来的新机遇，并作出了一系列重要指示和重大决策。2007年1月23日，中共中央政治局进行了第三十八次集体学习，内容就是世界网络技术发展和我国网络文化建设与管理。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《加强和改进新形势下党的建设的若干重大问题的决定》，明确提出要“注重分析网络舆情”“健全网络信息收集和处置机制”［3］。2010年初，中纪委十七届五次全会报告明确提出，“要加强反腐倡廉舆情网络信息的收集、研判和处置”，“积极探索利用互联网等传播手段开展反腐倡廉的新途径，努力营造良好的社会舆论氛围”。2012年初，中纪委十七届七次全会报告又明确提出，“健全网上舆论引导机制，发挥互联网等新兴媒体在促进反腐倡廉建设中的积极作用”。2013年初，中纪委十八届二次全会报告再次明确提出，“做好反腐倡廉网络舆情收集研判、应对处置和引导工作”。

2.网络反腐相对传统制度反腐的特点

互联网为反腐败提供了一个新的平台，成为传统制度反腐的有益补充，成为整个反腐倡廉建设体系中一个有机组成部分，给党的反腐倡廉建设带来了深刻影响。网络的开放性、互动性、平等性和虚拟性的特点决定了其具有举报腐败现象、监督公权运行、制造社会舆论的强大反腐功能［4］。网络反腐具有与传统制度反腐方式不同的特点。

一是公开透明，传播迅速。在反腐过程中，政府可以通过网络及时公布反腐工作进程，将涉及机密外的一切信息迅速公布于众，引导舆论动向，同时主动将政务透明化，自觉接受群众的监督，让腐败分子无机可乘。传统的反腐手段涉及群众少，个别群众的只言片语可能会遭到相关部门的冷落不予处理。事件一旦放在网上，民众通过粘贴、转载相关信息就扩大了事件的波及范围。群众自由地发表评论，及时、充分地表达自己的观点，从而形成巨大的舆论势头。如此可提高相关部门处理案件的积极性与认真度，提高案件的进展速度及透明度。

二是方便快捷，受众率高。网络能够全天候地播报即时信息，群众坐在电脑前便可方便快捷地了解这些消息并自由地加以评论。而且由于受众率极高，一旦一些事件人物进入网络的报道便会引起公众长时期的关注与讨论，广大群众的呼声会引起相应机关及领导的重视，有利于案件的调查审理。网络系统的完善化、精细化给予网民多种渠道搜集证据和信息，让全社会以最快的速度得知反腐的进度。网络将信息的传播速度大大提高，只要一条反腐的信息出现，将会迅速地传播至全国各地的任何一个角落。这大大减少了传统信访繁冗复杂的程序，节省了上传下达的时间，降低了中间过程人为因素干扰，同时为反腐工作赢得了时间，提高了工作效率。

三是成本低廉，隐蔽性强。网络反腐没有时间和空间的限制，举报者不必在现实中耗费精力和财力进行上访。网络具有虚拟性，网民举报无需实名，身份是可以隐藏的。传统的反腐手段往往需要检举人与被检举人面对面对质，面对面地提意见或质疑有时会碍于情面、尴尬难堪而有所保留。若是上下级的关系，有可能会影响检举人今后工作的发展。更有些上级官员发现对自己不利的消息后，便利用自己所掌握的权力封杀信息，甚至对检举人进行打击报复。种种担忧都会挫伤群众检举腐败行为的积极性。网络以其匿名性解决了群众的心理负担。坐在家中，打开电脑，在无人知晓的情况下便可自由地发表自己的观点，检举不法腐败行为。

四是生动直观，互动性强。网络兼声音、图像、动画、文字于一体，可以全方位地为反腐工作提供更加具体直观的证据，逼真地展现腐败分子的罪恶行径，引起全社会的共同关注。另外，网络媒体的传播是交流互动的。政府可以通过设立各种平台，公布政府的工作进程，听取公众的意见；同时公众也可以直接参与新闻报道，自由发表观点与言论，这就实现了双方的沟通与交流，大大推动了反腐工作的进展。

二、网络反腐面临的制度约束困境

网络反腐是一把“双刃剑”，有利有弊。由于网络监督的主体合法性尚不明确，监督手段缺乏或受到限制，网络监督信息不可避免地带有局部性和片面性，滥用监督权的现象也不同程度存在，网络反腐面临着需要进一步规范、完善的制度化约束困境。

1.网络反腐与侵犯个人隐私的问题

网络反腐有可能侵犯他人的隐私权。在证据不确凿的情况下，将当事人的资料不负责任地公开，不但侵犯了个人的权利，也会对其家属造成重大的伤害。网络上讨论的事件可能侵犯个人隐私、家庭隐私，甚至出现严重网络暴力的问题。从长远看，这种趋势可能还会威胁到整个社会的法治观念和权利意识［5］。

2.网络反腐的制度化通道问题

网络舆情对于反腐的效能发挥，依然取决于政府部门的“自觉”，一些权力部门消极对待甚至反对和排斥网络，而缺乏立法上的硬性规范与约束。要让网络充分释放民间监督热情，让舆情充分助推官方反腐，还必须回到常态化的制度建设上来。而缺乏法律规范已成为民间反腐的最大硬伤，诬告、诽谤、干扰案件侦办、举报不清楚等情况也时常发生。如何构建网络舆情的汲取机制，利用网络的通道充分挖掘反腐的民意力量，将网络反腐纳入规范化、制度化的轨道，还有很长的路要走。

3.对传统反腐格局的冲击问题

传统的反腐监督格局包括党内监督、司法监督、人大监督、群众监督、媒体监督等，主要是依靠党委和纪委的党内监督反腐及检察院的法律反腐。在传统的反腐模式下，反腐败也一直在权力体制内流动。在很大程度上，依靠的是权力来制约权力，依靠权力来监督权力，依靠权力来进行反腐败。随着网络的兴起，以网络作为平台的民间反腐，直接冲击传统的反腐格局。一方面，网络反腐作为一种公开举报，使反腐监督部门要及时做出反应，并及时公布整个反腐查处的过程与结果；另一方面，网络反腐是作为非权力的网民，可以在网络上形成一股强大的民意舆论，无论这种舆论是否正确，它都会给予负有监督责任的部门以巨大的压力，许多腐败案的查处，可以说网络起了推波助澜的作用。

三、破解网络反腐制度化困境的对策思考

网络反腐的实质，是民间反腐力量得到制度认可，并形成新的监督体系，从而使反腐形成官民有机互动的良好局面。传统反腐途径需要新的反腐途径做补充，迫切需要制度创新。要完善网络反腐的制度化就必须从以下几点抓起：

1.加快网络反腐立法进程

由于网络反腐在我国是新生事物，制度化程度相对较低，在一定程度上起规范和引导作用的法律法规还处于空白状态，存在着对以保护名誉权为由实则抵制舆论监督的不端行为无法制裁，对于网民以披露腐败行为为由侵犯隐私权行为无法界定等问题。一些网络反腐问题可以通过技术手段予以解决，而另一些问题则必须通过法律手段加以规范。政府网络反腐需要制度与程序的建设，民间网络反腐更需要法律的支持［6］。应尽快明确网络监督的合法性，制定和出台相关法律法规加以约束，使其转入法制轨道。具体来讲，一是要以法律的形式对网络监督信息作出进一步的细化和界定。科学界定知情权与隐私权、政务公开信息与保密信息、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击的界限，合理界定非法信息的范围，将其与正常的网络监督区分开来。二是要建立责任追究机制，规范监督行为。以法律法规来约束滥用网络监督、破坏网络监督的行为，对那些散布虚假信息、对网络监督压制、打击、报复的，要依据情节轻重和危害程度，采取行政和法律手段进行管制或惩处。通过立法，切实维护和保障公民在网络监督过程中的合法权益。

2.完善网络反腐的运行机制及制度设计

网络反腐本身所具有的缺陷使网络反腐难以发挥其应有作用，网络反腐本身的制度化建设还不完善，还不能适应网络反腐的需要。要发挥好网络反腐的独特作用，建章立制就显得十分重要。一是要充分发挥全国纪检监察统一举报网站的重要作用，推进全国纪检监察网络举报系统建设，完善中央、省、市、县四级统一的纪检监察网络举报体系。二是出台网络反腐规范性文件，尽可能规范网络举报、办理、时限等问题，使网络反腐渠道更加畅通。三是做好对网络信访的管理，做好电脑密码保护，严防资料外传，要组建专门机构，专人管理。四是要健全网络反腐的制度，建立完善的网络反腐制度平台，把网络反腐纳入整个反腐体系中去。保障举报信息的及时处理与反馈。在尊重网络规律的基础上，在探讨网络立法、保障网民权益的同时，禁止和打击不负责任的网络言行。要完善保护举报人、跟帖人、发帖人的制度等。健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制。

3.消解网络反腐制度化的技术性 “瓶颈”

技术创新决定制度创新。网络社会的兴起既是现代信息技术的产物，同时也受现代信息技术制约，面临着技术困境。从总体上看来，当前我国网络反腐的制度化依然面临着技术性的 “瓶颈”，主要表现是：无限增长的网络信息的收集、整理和分析技术，网络信息真实性的甑别与选择的技术，网络反腐信息系统和技术平台的构建等。因此，要实现网络反腐的制度化，就必须依靠现代信息技术的发展和完善。一是要在不断拓展技术反腐的形式和范围的同时，充分认识到科学技术的 “双刃剑”性质，充分认识并有效预防网络技术反腐的负面效应。二是要研究网络信息的生成和传播的机制和规律，运用现代信息技术，建立和完善网络舆情的收集、整理、甄别、传播、反馈与管理信息技术系统。三是要进一步建立和完善网络舆情信息收集、处理和反馈机制，为网络监督的制度化提供有力的技术支持。

4.破解网络社会伦理困境和组织困境

网络数字化、符号化、虚拟化特质遮蔽了人们的真实面目，使人际交往陷入伦理困境，主要表现在网络公民身份的认同危机上。要实现网络反腐的制度化，必须进一步重构网络社会的伦理基础。必须进一步界定网络公民的身份性质，进一步明确网络公共权力的性质与归属，特别是要从制度上界定网络公民的权利与责任，不断强化和提升网络公民的责任意识，逐渐消解网络反腐的伦理困境，为网络监督制度化提供伦理支持。网络反腐制度化的组织困境主要表现为，虚拟网络社会组织生成和发展机制的复杂性，虚拟网络共同体与现实的社会组织的关联性，以及虚拟的网络反腐组织与现实的纪检监察组织的连接机制，等等。要实现网络反腐的制度化，就必须破解网络社会组织困境。要进一步分析界定网络社会组织的结构形式与生成机制，分析网络社会组织虚拟与现实性的结合机制。在此基础上，要进一步建立健全现有网络公民的民意表达和政治参与的组织机制，进一步规范网络举报的程序与方法，积极探索网络举报与现实其他举报对接的组织机制，为网络反腐的制度化提供组织基础。

5.推进网络反腐与其他反腐方式相结合

网络反腐的强大作用的发挥离不开制度反腐等其他反腐方式的协调配合。网络反腐的最终结果需要制度化出口，要通过制度化建设，使网络反腐和传统的制度反腐进行无缝对接。要加强“网络反腐”的工作机制建设，对网络舆情要建立快速反应机制，形成一整套处理网络舆情的工作流程和工作制度，避免产生被动。既要充分认识互联网发展带来的深刻影响，切实加强新形势下反腐倡廉网络信息的收集、研判和处置工作，拓宽了解社情民意渠道，充分发挥广大人民群众在反腐倡廉建设中的积极作用，也要依靠制度反腐等其他反腐方式，不断推进党风廉政建设和反腐败工作。

［1］高新民.中华网科技频道.2012年中国互联网产业发展综述报告，tech.china.com/news/company/892/20130116/17635864.html.

［2］王建芹.网络反腐制度化反腐的机遇和挑战［N］.检察日报，2012-11-27（3）.

［3］中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［N］.人民日报，2009-09-28（1）.

［4］牛先锋.网络反腐的功能及其完善对策［J］.理论视野，2009，（5）.

［5］赵勇，赵俊燕.网络反腐的特点、利弊及完善对策分析［J］.上海商学院学报，2009，（4）

［6］吕为华.网络反腐制度化的实现路径［J］.新闻爱好者，2010，（10） .