当前政府改革：目标与路径

□本刊记者

■特邀嘉宾 汪锦军 浙江行政学院副教授，公共管理学博士冯涛 浙江财经大学财政与公共管理学院教师，管理学博士

政府改革作为政治改革的一项重要内容，一直受到社会各界的广泛关注。如何建设责任、高效的政府？如何塑造政府新的治理模式？这些问题，对当下中国政府而言，不仅具有重要的理论价值，而且具有重要的现实意义。

新闻背景：

中共十八大报告提出，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”2013年3月全国“两会”上，国务院机构改革和职能转变方案中明确提出，这次改革，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管。2013年5月13日召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上，李克强总理进一步指出，这次改革的特点是改革方案把机构改革和职能转变有机结合起来。通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。

界定政府自身的职能边界

□新一轮政府改革的背景是什么？十八大中的提法和机构改革方案哪些内容要重点关注和深入理解？

■汪锦军：理解政府改革我认为需要把握两条主线，其一是职能转变，其二是机构改革。在职能转变方面，自1992年以来，政府开始认识到职能转变是推进政府改革的前提。自那以后，几乎每一轮政府改革都是围绕着如何建立一个符合市场经济发展要求的政府体制展开的。

2002年，党的十六大报告首次界定了政府的四大基本职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，并突出强调要强化社会管理和公共服务职能，这标志着政府开始过去主要侧重经济职能向更加侧重社会管理和公共服务职能的方向转变。这次党的十八大报告也重点强调要推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。另一方面，在机构改革上，这几届政府主要是推动大部制改革。应该说，大部制的机构改革是在政府职能转变的认识基础上进行的。如何通过政府机构的精简和撤并，使政府部门职能更明确，运转更协调，并准确界定政府自身的职能边界，是新一轮机构改革的重点。

□当前政府职能和机构设置存在哪些问题？

■汪锦军：当前政府职能与机构设置我认为主要有两大问题，其一是横向职能“碎片化”问题，其二是纵向职能“同构化”问题。横向职能碎片化，就是说横向部门间职能分工要么过细，要么过于模糊，表面看每一项职能都能找到相应的政府部门，但一旦涉及到具体事项，则往往出现全不管或争着管的现象。纵向职能同构化，就是说不同政府层级间职责分工不明晰，往往上级有的职能，下级政府也有，导致大部分职能都是层层往下压，导致基层不堪重负。这些年我们的大部制改革，主要想解决的是横向部门间的职能问题，而纵向间政府职能改革不足。另外，大部制改革我觉得依然过于单一，大部制改革实际上加强了很多部门的权力，如果没有相应的监督机制和相关制度设计，纯粹的大部制改革可能会带来新的问题。

顶层设计与地方创新的良好互动

□政府改革的目标和路径是什么？应警惕哪些问题，如何避免改革走样？

■汪锦军：政府改革的目标从哲学层面说应当致力于建立一个有效政府。用政府的话说就是要建立一个服务型政府。服务型政府我觉得需要三方面的推进：其一是政府效能问题。通过政府内部改革，提高政府行政效率。其二是服务导向。即政府改革要不断提高公共服务能力。其三是回应性。政府不应是封闭系统，而要不断回应公众的诉求。鉴于以往改革的经验，未来改革要避免走样，我觉得首先要法制化。改革要有持续性，避免“人走茶凉”的短期化，就要尽可能通过法律的形式来推进。其次未来改革必须是开放式的，要尽可能地让民众参与到改革的讨论和设计中，而不能只是政府唱独角戏。另外还有很重要的一点是，政府改革必须形成顶层设计和地方创新的良好互动。缺乏顶层设计的地方改革是不持久的，而缺乏地方创新的顶层设计也肯定是僵化的。

□国外有关政府改革和治理的理论和实践有哪些值得我们借鉴。

■汪锦军：最近大家都看到英国前首相撒切尔夫人去世的相关报道。其实撒切尔夫人和近几十年西方的新一轮政府改革是密不可分的。撒切尔夫人时期，在英国推动了市场取向的改革运动，后来席卷整个西方国家乃至全世界。学界将这场改革称之为新公共管理运动。学界对新公共管理运动介绍得很多，但比较遗憾的是，我们对新公共管理运动之后的西方其他理论则讨论不足。我认为对中国政府改革而言，西方的三种改革理论是有借鉴意义的。

首先是新公共管理运动关于市场价值的全新认识。我们尽管在改革开放以后也推动了市场取向的改革，但后来由于一些领域的市场化出现了诸多问题，导致目前在很多领域出现了市场化的质疑声。我认为很多并不是市场化本身的错误，而是市场化不完善导致的。因此，未来改革我们依然要理性认识市场导向改革的意义。

其次是社会化改革理论。西方自20世纪90年代以来，有个重要的转向就是认识到社会组织的作用，并开始构建了政府与社会组织的伙伴关系，这对强调社会管理和公共服务职能的当下政府而言，如何积极推动社会组织发展，并使社会组织成为政府的伙伴，具有重要的思考价值。还有就是整体政府和协同政府理论。该理论与我们的大部制改革实践是相一致的。整体政府与协同政府强调如何使政府成为一个整体，相互协调运转，面向公众有效提供服务。当然这些理论与中国实践不是一回事，但我们需要更多的理论整理与讨论，从而为我们政府改革提供参考。

新型城镇化下的政府职能转变

□2012年12月中央经济工作会议将城镇化置于中国现代化建设历史任务的高度。有人提出，新型城镇化不仅预示着我国经济增长的新引擎，将给经济社会发展带来新红利，更是传递着政府治理的新理念，标志着政府改革的新起点。对此，您是如何看待的？

■冯 涛：政府改革是由责任、能力与绩效等方面构筑的系统工程，涉及政治、经济、文化、社会、环境等方方面面。在这样的背景下，政府和市场、社会等主体都无法独善其身、置身事外。但是，市场失灵和社会不足决定了政府必须承担起相应的责任。比如，政府应该积极引导城镇化，加强城镇布局和规划的前瞻性，为城乡居民提供较好的基础设施和公共服务，尽量避免犯罪滋生、贫困蔓延、城市拥堵等“城市病”的发生。

□要履行好政府责任，离不开政府治理能力和水平的提升。在推动城镇化过程中，政府职能应该如何转变？

■冯 涛：大政府并非是有能力的政府。尤其，随着城镇化的深入推进，我国经济社会发展中长期积累的结构性、体制性和素质性矛盾将会呈现多发频发态势。这又对加快政府职能转变、提高政府治理能力提出更高的要求。政府首先要把该放的权力放开到位，又要把该管的事务管住管好。这也就意味着要创新政府与市场、社会关系，进一步激发市场主体和社会主体的创造活力，充分发挥企业、社会组织在现代治理体系中的积极作用，努力构筑政府与市场、社会多元主体合作共治的局面。唯有如此，政府才可能更好地履行其经济调节、市场监管、公共服务与社会管理等本质职能，从而为经济社会的全面协调可持续发展营造良好的环境。