乡镇人大需要审查批准乡镇经济和社会发展规划吗？

乡镇人大需要审查批准乡镇经济和社会发展规划吗？

舟山市人大常委会研究室 冯国海

没有规划权哪来的批准权

我认为乡镇一级人民政府没有规划权，因而根本不存在乡镇人代会需要审查批准乡镇国民经济和社会发展规划。地方组织法第八条第二款规定，县级以上的各级人民代表大会行使“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”，第九条第四款规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”。这里，地方组织法没有赋予乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展规划的职权，根本原因是乡镇一级政府没有规划的权力。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发［2005］33号）规定：国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划。并没有提到乡镇规划。可见，国民经济和社会发展规划应该是县级及县级以上政府的事。事实上，县级人民政府在编制五年发展规划草案时，都事先征求了所属各部门和各乡镇的意见，基本上涵盖了乡镇国民经济和社会发展计划的内容，因而乡镇无需单独制定五年发展规划。

乡镇可以有建设发展计划。地方组织法第九条第三款规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”。这里所指的计划是“根据国家计划”制定，不是由乡镇自行单独制定。如果乡镇各自为政制定发展计划甚至长远规划，那么整个县域经济社会发展岂不被分割得四分五裂？而且计划不是规划，计划可以随时调整，而规划则相对稳定。

贵州省德江县人大常委会 黎启海

乡镇人大只需审查决定建设计划

笔者认为，根据地方组织法的规定精神，乡镇人大只需审查决定乡镇经济、文化事业和公共事业建设计划以及乡镇民政工作实施计划。乡镇人大无需审查批准乡镇国民经济和社会发展规划。

根据我国宪法和有关法律的规定，全国性的、县级以上地方各级区域性的国民经济和社会发展计划，须由本级人民政府（包括国务院）编制计划草案，提请同级人大会议审查和批准。在本级人大（包括全国人大）会议闭会期间，根据经济运行情况必须作部分调整的，须由本级人民政府提请同级人大常委会审查批准调整方案。然而，乡镇是我国行政区划的最小单位，一般县级人民政府在编制国民经济和社会发展计划草案时，都事先征求了乡镇的意见，乡镇无需制定包括五年规划在内的国民经济和社会发展计划。并且，乡镇人大的法定职权与县级以上各级人大的法定职权有所不同，乡镇人大审查批准包括五年规划在内的国民经济和社会发展计划缺乏法律支撑；乡镇人大不设立常委会，审查批准包括五年规划在内的国民经济和社会发展计划调整方案同样缺乏法律支撑。

地方组织法规定：乡镇人大根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，决定本行政区域内的民政工作的实施计划；乡镇人民政府执行本行政区域内的经济和社会发展计划。由此，乡镇人民政府应当根据县级国民经济和社会发展计划，编制乡镇经济、文化事业和公共事业的建设计划草案，并提请乡镇人大会议审查决定；编制乡镇民政工作实施计划草案，并提请乡镇人大会议审查决定。据媒体报道，2012年3月16日至17日，江苏省大丰市万盈镇十二届人大一次会议审议并通过《2012—2016年万盈镇经济、文化事业和公共事业的建设计划报告》。这一做法，与一些地方乡镇人大审查批准五年规划的较多数做法相比，应当说是乡镇人大依法履职的一个典范。

安徽省芜湖市三山区人大常委会 滕修福

乡镇人大审查批准五年规划于法有据

笔者认为，乡镇人代会审查批准乡镇国民经济和社会发展计划或五年规划，于法有据。

咬文嚼字地说，县级以上地方各级人大“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”有明确的法律表述，而在乡镇人大的法定职权中不能直接找到；但类似的表述还是有的，地方组织法第九条规定：“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”以及“决定本行政区域内的民政工作的实施计划”。这里的“经济、文化事业和公共事业”、“民政工作”等无疑包含在国民经济和社会发展计划之中。

“规划”是比较全面的长远的发展计划，如“十年规划”、“五年规划”之类的。我国国民经济和社会发展规划前10个五年称之为“五年计划”，到2006年才称之为“第十一个五年规划”。因此，从2011年开始的地方各级国民经济和社会发展第十二个五年规划，其实就是过去所说的未来五年的国民经济和社会发展计划。地方组织法未见“规划”一词，究其原因，地方组织法从1979年制定到2004年第四次修正，那时候只有国民经济和社会发展五年计划，还没有“五年规划”一说。现在我们所说的“国民经济和社会发展第十二个五年规划”，在2004年之前就是称之为“国民经济和社会发展第十二个五年计划”。既然乡镇人大决定（审查批准）单项或年度相关计划有法可依，那么决定长远计划（规划）也是于法有据，只不过规划比计划更长远更全面而已。

开化县人大常委会办公室 陈宏卫

乡镇人大批准发展规划是现实需要

笔者认为，乡镇人大对经济和社会发展规划草案的审查虽无法律的明文规定，但从当前社会发展现实来看却十分需要。

其一，全县范围内的经济和社会发展规划或年度计划草案虽已涵盖乡镇内容，实际上由于强镇扩权和城镇化的深入，每个乡镇的发展都有其特殊性，乡镇人大把经济和社会发展规划或计划草案列入人代会审查也是合理的。

其二，随着基层民主化进程的推进，乡镇人大代表要求参与社会管理的热情已越来越高，本地政府制定经济和社会发展规划草案，并由乡镇人代会进行审查批准正是呼应了代表的需要。

其三，目前乡镇人大代表审议水平可能处于一个较低水平，但通过对经济和社会发展计划草案的审查，即使是程序性通过，但从长远而言也有利于扩大代表的知情权、参与权，拓展监督范围，提高代表履职能力。

2011年底和2012年初，某些乡镇举行人代会效仿县级以上人代会审查批准本行政区域内国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的做法，也听取和审查批准关于该镇国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要及其报告。有人认为，按地方组织法规定，乡镇人大无“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”这一职权。但也有人认为，这是随着乡镇经济社会快速发展，加强乡镇人大监督工作的需要。