建国以来我国土地整理政策的演变及问题探讨

王沈佳

我国土地整理的探索、孕育、发展是人类利用自然、改造自然的必要措施，是经济社会发展到一定阶段，解决土地利用问题及人地矛盾的必然选择。建国初期的土地整理还是一个探索的过程，到了改革开放以后，尤其是近10年来土地整理有了突破性进展，为我国经济社会发展做出了突出贡献。当前，土地整理已经进入一个新的发展阶段，同时也面临着艰巨的挑战，在今后的很长一段时间内，我国的土地整理都将处于一个深刻变革和全面高速发展的阶段。

一、开放前的土地整理政策

改革开放前的土地整理政策主要分为建国初期、过渡时期及大跃进时期这三个阶段。建国初期的土地整理政策最具有代表性的为1950年夏颁布的《中华人民共和国改革法》，此项政策的颁布，主要是为新解放区的广大农民解决土地问题。《中华人民共和国土地改革法》的颁布使3亿多的农民获得了土地，废除了我国延续数千年的封建剥削土地制度，广大农民翻身得解放，成为了土地的主人，农业生产力得到了极大的提高。

过渡时期指的是社会主义三大改造时期，这时期的土地政策实行自愿互利原则，从兴办互助组到初级农业生产合作社到高级农业生产合作社，由低级向高级发展。广大农民积极参与到农业合作社的浪潮中去，走社会主义道路。但这一时期因受自然灾害等影响，粮棉产量有限。

大跃进时期党的某些领导人片面追求社会主义的高速发展，认为农业合作化、公有化程度越高，就越能促进国家的生产力水平提高。但事实证明，这一时期的土地政策与中国当时的国情不符，没有起到理想中的效果，并在一定程度上阻碍了当时农村生产力的发展。

二、改革开放后的土地整理政策

(一)探索的十年:1978～1988

20世纪80年代，随着国家的改革开放，家庭联产承包责任制被广泛推广与发展，农村发生了翻天覆地的变化。土地整理工作的重点集中到土地权属关系的调整上来，但因为把整片的土地分割成若干份分配给农民，使得部分地块支离破碎、农业基础设施也受到了一定程度的破坏。这一时期的农民对承包投入了巨大的热情，自主地改善土地生产条件，民间开始出现自发、分散的土地复垦行为。

(二)孕育的十年:1988～1998

20世纪90年代以来，随着社会经济的迅猛发展，人口数量的增加，土地资源数量特别是耕地锐减，我国开始号召广大民众开展以有效增加耕地面积，提高耕地质量，改善生产生活环境，保护生态环境为目的的土地整理工作。1986年国家土地管理局的成立，使土地使用制度改革进入到了正轨。这一时期的土地整理重点主要集中在农村地区，有两种基本形式:一种是综合治理，即对一定区域内的田、水、路、林、村等进行综合整治，对农村建筑物的拆除搬迁、废弃农村工矿、农村居民点的复垦及农田水利的建设进行统一的规划与实施。另一种是专项治理，即本着先易后难、重点突破的原则，对田、水、路、林的一项或多项进行专项整治，后续再完善综合治理。

(三)发展的十年:1998～2008

20世纪90年代后期，我国的土地整理才开始进入依法有序、有组织、大规模的现代意义上的土地整理发展时期。1997年中央的第11号文件及1999年《土地管理法》的颁布实施，中央以文件的形式明确规定了土地整理制度，使得我国的土地整理制度得以健全，并从字里行间鼓励个人及单位组织开始土地整理活动，使投入到土地整理工作中去的队伍不断壮大，土地整理事业健康、蓬勃发展。

三、土地整理政策的发展现状

我国现代的土地整理起步虽然晚，但发展势头较好:1997年《全国土地利用总体规划纲要》及2000年《全国土地开发整理规划》的颁布实施使大多数地方都完成了土地开发整理专项规划的编制，土地整理规划体系初步建立。《土地管理法》则以法律的形式规定了新增建设用地土地有偿使用费等资金渠道，保证了对土地整理长期稳定的投入。且随着近几年国家的快速发展，资金规模日益扩大，目前，全国用于土地整理等项目的总投入达1000亿元左右。1999年《土地开发整理标准》的出台，先后制定了项目可行性、规划设计及预算编制等技术规程，使土地整理标准体系逐步完善。近几年我国的土地整理处于高速发展时期，出台多个文件政策，鼓励开展土地整理工作。民众开展土地整理工作的热情日益高涨，专业队伍及机构逐步扩大，科学进步步伐加快，国内外的合作日益加强。

四、我国土地整理存在的问题

由于我国土地整理起步较晚，与其它国家相比仍存在许多不足之处。

(一)重数量，轻质量及生态保护

由于我国山地众多，可利用的土地资源少，且人口数量庞大，分配到人均的土地数量尤为稀少。使得我国最初的土地整理目标是增加土地尤其是耕地的面积，但对土地资源的质量及项目区周边的生态环境保护没有做出具体的要求。人们将大量的林地开垦为耕地、大海填为土地，有效增加了土地资源，但成本高且土地质量低下，土地整理项目区周边的植被、生物受到破坏，生态环境遭受严重威胁。

(二)有效公众参与少

我国大多数的土地整理项目未进行有效的公众参与，项目区的选择、可行性分析研究、规划设计及施工验收等多是政府相关部门组织实施，最关键的利益关系人无从参加。近几年项目实施中，项目可行性差、规范设计不合理、资金使用不规范等问题层出不穷。

(三)重前期评价和建设管理，轻后期管理与评价

我国开展土地整理这些几年来，国家非常重视项目前期评价和建设管理，但验收后项目交接、运营管理和后评价的办法或制度很少。由于缺少相关制度，未明确所有人和使用管理责任人，当工程资产受到损坏时，得不到及时修复;有些基本农田建设后更是出现撂荒现象。

(四)应用现代高新技术较少、资金使用混乱

目前虽然有些土地整理项目部分采用GIS技术，但大量的土地整理项目还较多地采用传统方法，系统应用现代高新技术很少，规划设计工作效率低下，评价结果科学性差，技术手段相对落后。土地整理资金应专项用于土地整理项目，但由于监管不力，资金挤占、挪用现象严重。

五、我国土地整理发展对策分析

(一)重视土地质量提高、生态环境建设和保护

今后的土地整理应把提高耕地质量及保护生态环境置于重要的地位。只有这样，才能提高农业生产的产出率与利用率;重视生态环境建设，也可注重乡村生态价值与文化背景的融合，打造乡村旅游，搞活地方经济。

(二)加强公众参与

土地是农民的生存之本，农民对土地的感情最为深厚，最为了解土地，土地关系到农民的切身利益。我国应学习德国引入公众参与制度，让农民参与整个土地整理项目的全过程，并对项目提出意见及建议，对项目进行监督。只有农民亲自参与决策与实施，才能保证项目的科学性、正确性和持续性，真正达到实现土地整理的目标。

(三)加强土地整理项目后续管理，进行土地整理项目后评价

我国的土地整理项目多集中于项目前及项目中管理，缺乏项目后管理。目前应着重制定运营制度和后评价制度，明确所有人、管理负责人和使用人，明确资产使用、维修措施等。

(四)高新技术应用及加强资金使用管理

通过遥感(RS)技术、全球定位系统(GPS)和地理信息系统(GIs)3s技术结合，科学地制订规划，落实项目，确定整理模式，加强信息化管理，提高管理水平和效益。加强资金管理、保证专款专用是实现土地整理目标的关键。国家要抓紧制定完善的资金管理制度体系，提高资金管理水平。

[1]高向军．土地整理30年变迁[J]．国土资源报，2008．

[2]吴传钧，郭焕成．中国土地利用[M]．北京:北京大学出版社，2001．

[3]杜伟，推进农村土地整理产业化的思考[J]．国土经济，2003．

[4]王占元，股份制推进土地整理[J]．中国土地，2001．

[5]王瑷玲，赵庚星，史娟，我国土地整理发展的现状、问题与对策研究[J]．土地经济与管理，2005．